回首与展望：深圳城市更新的政策演变

编者按：深圳市城市更新自2004年艰难探索，2009年首创更新办法，2012年起定期更新“暂行措施”，2015年开展罗湖试点，2016年布局“十三五”专项规划。一路走来，不断创新，改革不止。今日，让我们一起回首与展望，深圳城市更新政策从何时开始，将往何处。

一、政策演变：摸石头过河，不断创新调控策略

1. 破茧成蝶（2004-2009）：从“旧村改造”到“城市更新”

制度上而言，深圳城市更新起源于2004年《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》的公布，大规模的城中村改造开始启动；三年之后，深圳市政府出台《关于推进深圳市工业区升级改造试点项目的意见》，探索旧工业区的改造路径。彼时城中村和旧工业区改造项目开发商并不存在“实施主体”的称谓，改造单位的选择也是通过传统的招标或挂牌方式。

深圳真正踏上城市更新之路，应该得益于国土资源部在广东试点的土地节约集约化利用优惠政策。2009年8月，广东省政府78号文《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，首次在政策上允许“三旧”改造项目用地协议出让，可谓是给深圳自行探索的“三旧”改造活动送来改革的春风。市政府顺势而为，短短四个月之后即2009年12月公布实施《深圳市城市更新办法》。深圳一马当先，正式迈入“城市更新”时代。

2. 建章立制（2010-2013）：城市更新全流程操作逐步规范

借鉴域外经验，《深圳市城市更新办法》规定了“拆除重建”、“功能改变”、“综合整治”三类更新模式，其中拆除重建类城市更新项目最为复杂。为更好的推进更新项目规范化，2010年开始至2013年，政府相关部门相继公布《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引（试行）》、《关于试行拆除重建类城市更新项目操作基本程序的通知》、《深圳市城市更新单元规划编制技术规定》（试行）》、《城市更新单元规划审批操作规则》、《拆除重建类城市更新项目房地产证注销操作规则（试行）》等一系列操作规程，涉及城市更新项目从单元计划申报，到专项规划编制审批，再到实施主体确认、房屋产权注销等一系列规范化操作流程。

此外，有关城市更新项目地价测算、容积率审查、配建保障性住房与产业用房等项目实操内容，都有章可循，有规可依，保证了城市更新项目实施的规范化、制度化。

3. 推陈出新（2014-2016）：升级改造路径，激发市场活力

与拆除重建类城市更新项目相比，综合整治类更新项目在更新办法出台初期并未受到市场足够关注。前者通常能为房地产开发企业带来丰厚的可期待利润，后者则除了一般性政策优惠外，并无过多政策亮点，市场热情不高。为此，2014年市政府出台《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》时特别规定，“鼓励旧工业区在满足结构安全和消防要求的前提下，开展以综合整治为主，融合功能改变、加建扩建、局部拆建等方式的城市更新”。旧工业区升级改造不再是单纯的综合整治或功能改变，而是融合局部拆建内容的复合式升级改造路径，在此前已经出台的工业楼宇符合一定条件可分割转让的优惠政策基础上，进一步允许一定规模的拆除重建。新的综合整治类旧工业区升级改造政策出台后，各类工改项目复合式升级改造动力热情高涨。

与此同时，为解决城市更新项目具体实施过程中出现的阶段性个别问题，自2012年开始，深圳市政府几乎两年一次，定期更新出台《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》，2012年、2014年《暂行措施》各自适用两年后，据媒体报道，2016年版《暂行措施》已在紧密修订中，可以期待即将出台。

4. 放管结合：简化行政审批，加强产业引导

深圳市城市更新不同于内地“三旧”改造最大的制度亮点在于牢固树立“政府引导、市场主导”的基本理念，充分尊重并运用市场调控资源。在此过程中，有两种可能出现的情形需要避免：一是政府引导的手伸得过长，管得太宽；二是市场自身的逐利性破坏发展环境。为此，深圳市政府于2015年9月决定在罗湖区开展城市更新工作改革试点，“罗湖试改”两年期限，进一步下放审批权限，最大程度地减少审批期限，加快项目推进速度。

另外，考虑到深圳市住宅市场近年来竞争持续白热化，为避免住宅地产市场过热影响制造业等实体产业的健康发展，2016年3月，深圳市市委市政府联合出台8号红头文件《关于支持企业提升竞争力的若干措施》，要求研究划定产业区块控制线，稳定工业用地总规模，确保中长期内全市工业用地总规模不低于270平方公里。

二、发展趋势：规划统帅，综合平衡公私权益

1. 高举“十三五”专项规划 “统帅”旗帜

无论是2016年版的《暂行措施》网络流传文本，还是“十三五”专项规划征求意见稿的具体规定，城市更新未来五年的发展格局是以规划为“统帅”的，规划作为纲领性文件，深圳市各区城市更新项目类型、用地面积大小、改造物业类型等等，都需要以规划内容为准。规划的刚性地位，意味着拟改造项目不在规划范围内允许申报更新单元计划的可能性越来越小。

2. 始终强调城市更新项目“公益优先”原则

为保障市政基础设施以及公共服务设施的建设规模，深圳市城市更新项目始终强调“公益优先”原则。无论是目前一直要求的城市更新单元必须提供大于3000平方米,且不小于拆除范围用地面积15%的规定，还是2016年8月最新出台的《深圳市城市更新项目创新型产业用房配建规定》，删除原来分情形的8%-12%配建比例，统一要求配建12%创新型产业用房的规定，无一不具体体现了这一理念和原则。随着深圳保障性住房需求的不断上升，长远来看，不排除未来进一步统一并提高各类住宅类城市更新项目保障性住房配建比例的可能。

3. 旧住宅区城市更新项目仍将以综合整治为主，拆除重建为辅

2010年第一批8个旧住宅区城市更新项目多年来一直处于“进退两难”的状态，政府对于旧住宅区的拆除重建更新政策明显感到较大压力，审批逐渐收紧。

考虑到深圳市规土委曾经对全市313个成片的旧住宅区进行实地调研，发现63%的小区在实施综合整治后，除了个别的小区防火通道不能满足日常生活需求外，大部分小区不存在重大安全隐患。可以预测，未来很长一段时间内，旧住宅区城市更新项目将以综合整治为主，拆除重建为辅。

4. 有关强制售卖或司法强拆的城市更新条例将成为重点立法项目

为解决旧住宅区拆除重建类城市更新项目一直存在的“拆不动”、“赔不起”、“玩不转”困境，同时为提升城市更新法规立法位阶，深圳市近年来启动城市更新条例立法工作。媒体公开报道的《城市更新条例》（草案）中存在签约率达到95%即可申请启动强制售卖程序，对“钉子户”进行司法强拆的相关规定，引起舆论热议。去年在媒体曝光之后，政府对强制售买制度的态度曾一度有所转变，更新条例至今尚未出台。据报道，近日，市人大常委会已决定将更新条例作为重点立法项目加快立法步伐。虽然条例的出台时间未定，但政府的基本态度已明确，即应该有相应机制解决搬迁补偿谈判中少数人“要挟”的问题。

5. 集体土地参与城市更新监管制度将不断细化与严格

2011年出台的198号文《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》对于集体土地参与城市更新具体流程进行了相关约定，但各区在具体实施过程中由于监管不透明、交易非公开化等种种原因，导致集体土地参与城市更新项目开发存在弊病。2016年上半年，深圳市专门发文，要求在全市建立健全股份合作公司综合监管系统，涵盖股份合作公司的集体资产交易、集体资产监管、财务实施在线监控，要集体用地开发建设、集体用地使用转让和城市更新资源交易项目进入平台进行交易，各区自行制定实施规则。

同时，2016年7月公布的《关于修改<深圳经济特区股份合作公司条例>的决定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），首次公开向公众征求意见，提出增设市集体资产管理部门作为股份合作公司主管部门，增加建立资产登记、交易、财务和证照四个监管平台和财务代理记账制度。

因此，就集体参与城市更新项目开发建设的具体制度来说，未来不排除结合各区目前自行开展的实践经验，进一步在深圳市市级层面统一细化具体规则，可以合理预见，此类具体规则的实施，将使得集体土地参与城市更新项目开发审批严格程度不断提高。

建纬深圳律师事务所城市更新业务中心出品