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特色小镇土地获取路径之分析

建纬深圳律师事务所 发布时间:2018.04.27 09:41:45
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摘要:特色小镇是推进供给侧结构性改革的重要平台,是深入推进新型城镇化的抓手,对推动经济转型升级具有积极意义。随着特色小镇在全国范围内的全面推进和深入展开,特色小镇多元化功能样态与土地用途监管制度、权属划分审批制度矛盾日益突显。本文从用途监管制度和土地权属分类视角入手,分析特色小镇特点,提出现行政策下特色小镇土地获取的可行性路径。

特色小镇概念始于2015年4月浙江省人民政府发布的《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》(浙政发〔2015〕8号),因实践效果甚佳而被其他各地区效仿。2016年7月1日,住建部、发改委及财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》将此概念正式纳入国家规范性文件。在我国推进土地集约节约利用土地,全国各地积极探索供给侧结构性改革大背景下,特色小镇的兴起有其历史必然性。


特色小镇是指以某一特色产业和特色环境因素,打造具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能的综合开发项目。是旅游景区、消费产业聚集区、新型城镇化发展区三区合一,产城乡一体化的新型城镇化模式。

作为一种土地开发模式,土地供需不平衡及获取路径难是实践操作过程中常遇到的问题,落实土地政策首先需将土地获取路径及步骤流程进行明确,以此作为土地政策持续性施行的保障。


一、特色小镇多元业态下土地利用的复杂性

特色小镇以产业为生命力,以特色为竞争力,坚持因地制宜和突出特色,从各地实际出发,挖掘特色优势,强调区域差异性。基于上述理念,特色小镇的发展模式不一,多元化趋势明显。这决定了各类特色小镇赖以依托的土地在用途上各不相同,很难概之以统一分类。

在产业分布上,特色小镇发展并不均衡。现阶段的特色小镇开发主要分布于东南沿海相对发达地区,尤以浙江省为盛。但在其他省份,特色小镇因缺乏创意产业因素驱动,开发效果及力度皆稍为逊色。

从发展特点上,特色小镇要求以产业为中心,结合地方特色进行综合开发,包括了历史文化型、城郊休闲型、新兴产业型、特色产业型、交通区位型、资源禀赋型、生态旅游型、高端制造型、金融创新型、时尚创意型等类型。不同产业模式下有不同用地需求,而这些需求常以经济视角为考量,使得土地用途分类界限及权属分类界限常被忽视。

特色小镇各类功能组合完善的背后,横跨了多类不同用途的土地,模糊了土地权属的界限。其无论是在申请报批还是政府审批,从流程和路径上较之其他土地政策都更为复杂。


二、从土地用途与权属角度看特色小镇土地供应

(一)土地用途分类与特色小镇土地供应

1. 土地用途管制制度

我国实行土地用途管制制度,按用途划分为三级分类体系,一级为农用地、建设用地和未利用地,二级、三级为一级分类用地下属细分类别。


土地用途管制控制表现在土地登记注册及土地用途变更审批流程上,如农村集体土地所有权登记,需按土地利用现状登记土地用途分类与土地面积大小。城镇土地登记,需按工业用地、居住用地和商业用地三种用途类别进行登记。在审批层面,建设用地占用农用地的,报批人需要上报农用地转用方案、耕地补充方案、征地方案、供地方案等二到四种方案,明确该地是符合土地利用总体规划和产业政策的建设项目。实践中,国务院、省级政府在审批时存在农用地转用审批权、国家征地权、建设用地审批权三权分设且互相制约的情况,导致土地用途分类审批所需审查时间较长、审批效率较低。


2. 特色小镇与土地用途监管制度的矛盾

特色小镇功能聚合的发展模式为其土地政策的有效施行带来难度。从宏观政策角度,特色小镇以产业为生命力,以特色为竞争力,坚持突出特点,强调区域差异性,用地呈现多样化功能需求。从微观角度,特色小镇强调“产、城、人、文”,既要求特色发展,又要求综合开发功能“聚而全”,反映了土地需求的多样态和土地利用的复杂性。

以农业生态特色小镇为例,其土地利用可能同时包括农用地(耕地、园地、林地、牧草地等)、建设用地(商服用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地等)以及未利用地。不同功能用地需要提请不同审批流程,既增加了审批的成本又加大了土地获取的难度。土地用途监管制度成为特色小镇功能用地的制约。


3. 土地用途兼容审批政策出台

考虑到土地用途监管制度的不便捷性,近年来,国家开始进行土地用途兼容复合利用及审批的尝试。

2015年《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》及2016年《国土资源部办公厅关于印发<产业用地政策实施工作指引>的通知》便强调应按照用途相近、功能兼容、互无干扰、基础设施共享的原则进行土地用途兼容复合利用。出让兼容用途土地的,按主用途确定供应方式。在现有建设用地上增加兼容的,可以协议方式办理用地手续。上述文件虽赋予兼容审批的权利,却也在兼容面积比例及建筑物流转使用方面设定限制。如兼容设施建筑面积比例不得超过项目总建筑面积的15%;兼容用途的土地、房产不得分割转让。广东省国土资源厅2017年7月19日发布的《关于完善工业用地供应制度促进供给侧结构性改革的指导意见(试行)的通知》亦规定在工业用地的供应上采取土地用途兼容审批方式,以响应国家政策。

综合来看,兼容审批的指导思想为:多种用途用地的,以主用途作为申报对象。


(二)土地权属划分与特色小镇土地供应

1. 土地权属区分及流转方式

《土地管理法》第二条规定,我国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制,通常称作国有土地和集体土地。

国有土地的范围包括:城市市区的土地;农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地;国家依法征收的土地等。国有土地建设用地取得方式包括划拨、出让、租赁及作价入股。如今,《划拨用地目录》划拨用地范围正在不断缩小,土地有偿使用的比例正不断扩大。

集体土地的范围包括:除由法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地,宅基地和自留地与自留山。随着改革的推进与时代变迁,集体所有土地的用地流转方式不断演变与创新,在土地承包经营之外,出让、租赁、作价入股和自主开发等方式亦成为集体土地新型流转方式。


2. 特色小镇在不同土地权属下的适用路径

特色小镇以产业为中心,强调功能聚合及特色发展。依据小镇功能和产业需求,其用地选址常分布于不同权属下的土地,因用地性质不同而导致的获取土地的方式与路径的不同增加了特色小镇土地获取的难度,而特色小镇的用地性质很大程度上取决于产业性质。


三、特色小镇土地获取路径探索

在不同地域,不同产业类型的特色小镇土地获取路径不同。综合土地用途分类与土地权属分类,特色小镇土地获取路径可以从以下几个方面考虑:


1. 土地承包经营

我国《土地管理法》规定,国有土地可以由单位或者个人承包经营。农民集体所有的土地,可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。特色小镇建设强调因地制宜,结合地方资源优势建立独具特色的农业生态小镇、渔业特色小镇、森林特色小镇、农畜牧特色小镇等符合土地承包经营政策规定。开发主体通过承包经营的方式获取土地,不仅在审批上较为简便快捷,还有利于当地政府盘活集体土地,提高集体土地的利用效率和经济效益。


2. 集体建设用地入市

2017年5月23日,国土资源部发布的《中华人民共和国土地管理法(修正案)》(征求意见稿)提出了国家建立城乡统一的建设用地市场的意见。明确指出符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地,集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用,并签订书面合同。


在国家发展改革委印发的《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》中,亦指出城中村集体建设用地可依法征收开发,集体经营性建设用地入市改革试点地区,可按照改革试点要求,采取自主、联营、入股等方式进行改造开发。


特色小镇已将集体建设用地入市政策纳入到自己的用地指标规划中,如集体建设用地在未来入市,根据现阶段各地给予特色小镇的优先审批政策,入市后的集体土地将成为特色小镇建设土地供应的一大来源。


3. 国有土地长期租赁、先租后让、租让结合方式

2016年10月28日,国土资源部办公厅印发了《产业用地政策实施工作指引》(国土资厅发〔2016〕38号),提出了土地租赁和出让的招拍挂工作可合并实施;可通过先租后让方式使用土地;允许以协议方式办理出让手续等政策。这些政策优化了原本繁琐的审批流程,降低了国有土地流转审批的难度。


《福建省人民政府关于开展特色小镇规划建设的指导意见》(闽政[2016]23号)规定,在符合相关规划的前提下,经市、县(区)人民政府批准,利用现有房屋和土地,兴办文化创意、科研、健康养老、工业旅游、众创空间、现代服务业、“互联网+”等新业态的,可继续按原用途和土地权利类型使用土地,过渡期为5年。过渡期满后需按新用途办理用地手续,若符合划拨用地目录的,可依法划拨供地。江西省、浙江省皆有类似规定。


值得注意的是,国家在长期租赁形式上并未放宽二十年租赁期限制。特色小镇在以上述方式获取土地时,应注意长期租赁形式不得超过二十年。如采取长期租赁形式使用土地,可考虑在租赁合同上设置优先条款以保障特色小镇开发建设的安全性和持续性。


4. 集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式

国土资源厅发布的《产业用地政策实施工作指引》规定,产业用地政策允许依法使用集体建设用地的,除农村集体经营性建设用地入市改革试点地区外,其他地区应按《土地管理法》相关规定执行,以农村集体经济组织自行使用、农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等方式与其他单位、个人共同举办企业的方式使用土地。在此前提下,各地可依法探索完善集体建设用地使用权入股、联营的管理方式。特别的,在旅游产业中,依《旅游法》及各省(区、市)管理办法规定,乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营。这说明在产业发展中,特别是旅游等新业态构建过程中,如申请使用集体土地开发利用,遇阻相对较小。


对于符合国家产业政策的特色小镇用地,可以通过集体经营建设用地入股、联营等方式开发利用,如涉及旅游产业的,可直接依据《旅游法》由乡村居民自用住宅从事旅游经营。在国家大力倡导产业升级的背景下,集体经营性建设用地使用权的入股、联营以及农村集体经济组织自用住宅的旅游经营为特色小镇土地获取提供了新路径。


5. PPP模式

PPP模式作为政府引入民间资本合作开发的新型模式,能够有效解决政府资金不足难以开发的困境,促进产业发展。为加快PPP项目实施,国家各部委相继出台政策对PPP审批流程进行简化。2016年10月11日发布的《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金〔2016〕91号)规定:“依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块,在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让(出租)合同、开展用地供后监管的前提下,可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施”。


福建省国土资源厅于2015年出台的《关于保障PPP项目建设用地的意见》(闽国土资综〔2015〕379号)明确载明,乡村兴办的公益性PPP项目,经依法批准可以使用集体所有的土地,涉及使用农用地的,允许办理只转不征的农用地转用审批手续。

审批手续简化与集体用地政策的放行契合功能多样态的特色小镇特征。实践中,特色小镇多以PPP模式、BT(建设—移交)、运营服务等合作方式进行开发。PPP模式下,特色小镇项目在确定投资方和用地者环节合并实施审批,一方面简化了项目申请报批的流程,另一方面缓和了投资主体关于拿项目和拿地之间无法衔接的顾虑,可见PPP模式在特色小镇土地获取路径中具有一定优势。


结语:纵观全局,特色小镇虽因土地依产定位,功能多样,导致土地利用在功能与权属的划分上并不明晰,增加了土地获取的难度。但伴随着供给侧政策的有效施行,国家和各级政府放出的积极政策信号,特色小镇已经具备对接市场的功能和推动经济发展的能力。只要转变思路,更新观念,特色小镇必能发挥其产业集合优势,驱动经济发展,推动土地政策的变革与创新。


[1]《划拨用地目录》(国土资源部令第9号)

[2]《中华人民共和国土地管理法》第14条

[3]《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》

[4]《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、福建省《关于保障PPP项目建设用地的意见 》


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