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新政解读:棚改是旧住宅区改造的春天吗?

建纬深圳律师事务所 发布时间:2019.05.10 10:29:28
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编者按:随着单纯“市场主导”的城市更新制度在完善片区公共配套、提高保障性住房供应方面的局限日益显现,深圳市政府开始探索在更新领域发挥更加积极的主导作用。棚户区改造即是由政府牵头对旧危房、二线插花地等存在重大安全隐患地区拆除重建的重要模式。它采用“政府主导、市场参与”的改造模式,对单纯“市场主导”的城市更新模式形成了有力补充。尤其是在政府主管部门频出重拳阻止开发商直接进驻旧住宅区更新的情况下,棚改或将成为旧住宅改造的曲线救市之路。


一、政策趋势:棚户区改造正式接轨旧住宅区改造


对于旧住宅区更新,自2012年以来,深圳市政府一直保持十分审慎的态度,多次三令五申禁止开发商自行启动旧住宅区改造项目。2016年12月29日,作为两年一修订的城市更新重要指引性文件《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》(深府办〔2016〕38号)再次定调对于旧住宅区更新改造项目执行“稳步推进”的监管政策。但同时,新版《城市更新暂行措施》正式提出,“对使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等亟需改善居住条件的成片旧住宅区,符合棚户区改造政策的,按照棚户区改造相关规定实施改造”。这是深圳首次在城市更新政策文件中,针对旧住宅区更新改造正式对接“棚户区改造”。


2017年3月6日,深圳市宝安区人民政府在强区放权政策背景下公布《深圳市宝安区城市更新暂行办法》及12个配套文件,配套文件之一即为《宝安区棚户区改造工作指引》,该指引将棚户区改造项目计划与规划管理、项目建设管理等核心内容融入城市更新改造监管流程,是深圳全市范围内首个区级棚户区改造指引性文件。


2017年4月5日,深圳市规土委印发《关于规范城市更新实施工作若干问题的处理意见(一)》,在沿袭新版《城市更新暂行措施》的政策基础上,进一步强调“对于……等亟需改善成片旧住宅区,符合棚改区改造政策的,应优先按照棚户区政策实施改造。”棚户区改造不仅是旧住宅区改造的新路径,而且是优先车道!


而在实践层面,深圳市首个棚改项目罗湖“二线插花地”棚户区改造已在2016年12月20日启动签约仪式,宝安区首个棚改项目宝城38区新乐花园和39区海乐花园棚户区改造也于2017年2月25日启动签约仪式。另据媒体公开报道,截至2017年4月1日,两大棚改项目签约率均已突破95%,先后进入实质性搬迁拆除阶段。


二、作为经济特区,深圳也有“棚户区”?


检索现行有效的有关棚户区改造政策文件可以发现,国家层面最早给“棚户区”进行定义的是2013年12月2日印发的《财政部、国家税务总局关于棚户区改造有关税收政策的通知》(财税[2013]101号),“本通知所称棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域,具体包括城市棚户区、国有工矿(含煤矿)棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房。”


根据《广东省住房和城乡建设厅关于印发广东省城市和国有工矿棚户区改造界定标准的通知》(粤建保[2015]103号)相关规定,城市棚户区包括集中成片棚户区、非集中成片棚户区和城中村。集中成片棚户区是指在城镇规划区范围内,房屋建筑集中连片面积在3000平方米以上或改造户数在50户以上,简易结构房屋较多、建筑密度较大、使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全的居住区域。非集中成片棚户区是指在城镇规划区范围内,房屋建筑面积在3000平方米以下或改造户数在50户以下,简易结构房屋较多、建筑密度较大、使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全的居住区域或住所。城中村指城镇规划区范围内,已被建成区包围、半包围或与建成区连接成片的自然村。


2016年6月,深圳市住房和建设局下发《深圳市棚户区改造项目界定标准》,同样规定“本标准所指棚户区改造项目,是指位于深圳市范围内使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等危旧住宅、住宅区和城中村改造项目,主要包括以下区域(含已纳入城市更新计划的改造项目)……”

因此,尽管深圳作为经济特区,经济社会发展走在全国前列,但根据以上政策文件规定,深圳也有“棚户区”。对照深圳市城市更新领域通用概念范畴,深圳市商品住宅危旧小区、城中村(为行文方便,本文统称为旧住宅区),在一定条件下,均可称为“城市棚户区”。


三、旧住宅区纳入“棚户区改造”,深圳并非首创


早在2009年12月24日,住建部、国家发改委、财政部、国土资源部、中国人民银行五部门联合发布《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》,指出“实施棚户区改造,完善配套市政设施和公共服务设施,有利于改善城市环境,集约利用土地,推进城镇化健康发展”;广东省住建厅也于2010年12月发布《广东省城市和国有工矿棚户区改造规划(2010-2012年)》。另外,2013年7月,国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》中进一步明确提出,“在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上,各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造,统一纳入城市棚户区改造范围,稳步、有序推进。”此后,国务院2014年、2015年连发两文,《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》和《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》,继续推行将城市旧住宅区纳入棚户区改造的政策。


在此期间,全国大多数省市大规模采用“棚户区改造”方式对城市旧住宅区进行更新改造。而深圳独树一帜,以2009年12月颁布实施的《深圳市城市更新办法》为起点,包括旧住宅区在内的“三旧改造”,依靠市场走“城市更新”之路。但由于利益主体诉求多元化,被列入2010年深圳城市更新单元第一批计划的8个旧住宅区改造项目,迄今只有鹤塘小区历经六年签约谈判,直至2016年9月才实现100%签约率,可算是唯一成功案例,其他多数项目陷入困境。自首批8个更新计划项目,其后无任何住宅小区纳入城市更新单元计划。


在此背景下,深圳正式启动旧住宅区“棚户区改造”试点项目,既是“跟上潮流”主动承担政府在棚户区改造活动中的主体责任,也是解决深圳市旧住宅区城市更新项目现实困难的最佳路径。


四、棚户区改造或将解锁旧住宅区更新困境


1. 部分合法用地指标比例达不到城市更新项目审批要求的旧居住区有望通过“棚户区改造”实现更新升级


根据《深圳市城市更新办法》及相关配套文件规定,更新单元计划立项需满足建筑物建成年限、拆除范围内合法用地指标达到60%以上等诸多立项条件,而房地产企业愿意参与城市更新项目开发建设也必须预期开发利润为前提。因此,并非所有旧住宅区必然符合城市更新项目立项条件,开发商也会挑选利润高的项目介入。


以罗湖“二线插花地”棚户区改造项目范围内的旧住宅区为例,由于早期“二线关”管理主体缺位及深圳改革开发以来多轮土地国有化改革等多种历史原因,该区域历史遗留违法建筑体量巨大,现有建筑面积违法用地情形达到90%以上;加上根据现行法律规定,该区域拆除重建后必须配建斜坡类地质灾害防治工程,既不符合城市更新单元计划申报条件,也没有合理的利润空间,多数开发企业“知难而退”,无法通过“城市更新”实现升级改造。


而根据深圳市住房和建设局《深圳市棚户区改造项目界定标准》规定,不符合城市更新单元计划申报条件但符合棚户区改造项目界定标准的旧住宅区,也可以纳入“棚户区改造”,实现拆除重建,加大公共配套设施建设,实现旧住宅区人居环境整体提升。


2. 棚户区改造采取的市场协商和行政征收相结合的方式有利于破解旧住宅区改造的困局


首先,政府直接介入陷入困境的城市更新项目缺乏合法有效的法律依据和操作机制。


尽管《深圳市城市更新办法实施细则》第46条第三款规定,“属于以旧住宅区改造为主的改造项目的,区政府应当在城市更新单元规划经批准后,组织制定搬迁补偿安置指导方案和市场主体公开选择方案,经占建筑物总面积90%以上且占总数量90%以上的业主同意后,公开选择市场主体。市场主体与所有业主签订搬迁补偿安置协议后,形成单一主体”。但前述规定从未付诸实践:一是政府角色定位不明,仅有正向条款设计(市场主体难以与所有业主签订搬迁补偿安置协议时如何处理不明),缺乏可操作性;二是旧住宅区城市更新项目中,不仅存在政府、开发商、业主三方利益博弈,甚至已签约业主与未签约业主也存在一定隐形利益博弈,具体表现在已签约业主通常会要求开发商给予所有业主(包括未签约业主)同等标准补偿,而未签约业主往往借机漫天要价,成为“钉子户”,提出比已签约业主更高补偿标准诉求,导致开发商陷入“进退两难”局面。


2015年8月,根据媒体报道,深圳《城市更新条例》(草案)开始内部征求意见,草案最受关注的一条就是“签约率95%以上可申请强制征收和售卖”。但是,时隔一年半后,深圳《城市更新条例》目前仍未有出炉时间表,多数专家意见认为前述条款与上位法《物权法》等存在冲突和争议,“签约率95%以上可申请强制征收和售卖”能不能正式纳入《城市更新条例》目前还很难说。鉴于我国《物权法》对区分所有权情形下旧住宅区拆除重建的“多数决机制”并无成熟的实践机制,加上深圳经济特区立法权限有一定限制等原因,要在特区立法层面实现“签约率95%以上可申请强制征收和售卖”,时机尚不成熟。


其次,棚户区改造采取“市场协商+行政征收”相结合的方式有利于打破签约困局。


棚户区改造,以政府为主导。根据目前两大棚改试点项目的实践经验,在签约过程中创新棚改补偿标准,分阶段实施签约谈判,前期实行市场协商方式,充分尊重被改造主体合法合理权益,同时为维护社会公益,以国内多数城市成功实践的“行政征收”为最后法律保障,只要征收程序合法、补偿合理,完全可以解围陷入利益泥潭无法自救的城市更新项目,消除“恶意钉子户”现场,打破城市更新项目面临的“签不了”、“拆不动”、“玩不转”恶性循环,避免政府、开发商、业主“各方多输”局面旷日持久。根据深圳市住房和建设局官网公告,业内备受争议的七年未完成签约的罗湖区翠竹街道木头龙小区城市更新项目,已纳入深圳市棚户改造筹集项目库第一批项目(草案),能否顺利转身实现“棚户区改造”,值得关注。


3. 棚户区改造将加大危旧房改造力度,增加保障房和人才安居房供给


棚户区改造政策源于国家大力加强危旧房改造,增加保障房建设这一宏观背景,从深圳目前棚改试点项目来看,也是以公益优先。《关于完善人才住房制度的若干措施》(深发[2016]13号)提出“利用城市更新和棚户区改造项目配建人才住房……有条件的棚户区改造项目,除满足拆迁安置需要外,其余住房均配建为人才住房”。政府加大财政资金投入,着眼于消除边坡类地质灾害不确定性、改造危旧住房等公共安全治理,除建设被搬迁权利主体相应面积回迁安置房外,棚户区改造以人才住房和保障性住房建设为主目标,同时配建充足的社区绿地、教育、医疗健康等各类公共服务设施和配套基础设施,摒除了“城市更新”不可避免存在的资本逐利弊端,在充分保证被搬迁权利主体合法合理权益的基础上,有利于增加保障房和人才安居房供给。


结语:虽然棚改在政府的主导下对旧住宅区的改造有积极的意义,或将打破旧住宅区改造的僵局,但最终能否成为旧住宅区的改造主流模式,“春天是否已经到来”,还有待市场的检验;另外,对于协商不成采取行政征收的模式强制拆除也会面临诸多法律程序的挑战。不管怎样,政府委托国企采取市场协商和行政征收相结合的手段对推进旧住宅区的改造是有积极意义的。



建纬深圳律师事务所城市更新业务中心出品


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