前言
经历了两次土地国有化改革后，深圳市辖区内仍有部分原农村集体土地没有完善相关征转手续，不能被收储变性为国有用地，仍保留着其原有土地用途和使用权归属。在此类原农村集体土地上所建成的、尚未完善征转手续也未被行政确权处理的私有住宅，即是本文所指的深圳农民房。
关于农民房转让合同是否有效、受让人对于房屋的权益是否应当予以司法保护、农民房纠纷如何处理等问题，目前司法实践中存在较大的争议。在此情况下，对涉及农民房民事纠纷的裁判文书的研究就显得尤为重要。笔者搜集了2010年至2017年间深圳市地方法院以及广东省高院涉及农民房民事纠纷的111份生效裁判文书，以裁判结果为切入点对相关案例进行了归纳分析，试图探寻现有农民房司法裁判思路所存在的问题及产生的原因，并就此提出相应对策。
一、裁判结果梳理
（一）裁判结果归纳
通过对111份生效裁判文书进行归纳总结，2010年至2017年间深圳市地方法院以及广东省高院涉及农民房民事纠纷的裁判结果大致可以分为以下五类：
1.法院认为原告提供的报建材料达不到证明效力，裁定驳回起诉（约占全部案例的5%）
裁判要旨：农民房在建成并经转让后，原告若无法提供房产建成所需的合法规划、报建手续以及权属来源凭证（包括但不限于“两证一书”原件及相应房产转让凭证），不能证明涉诉房产为合法建筑，也不能证明原告拥有涉诉房产的所有权，则原告可能被法院认定为非适格当事人。
典型案例：（2012）深罗法民三初字第489号陈某甲与陈某乙返还原物纠纷一案，原告主张其从童某处购得涉案房屋，目前被告居住于诉争房屋，被告辩称其从原告处购得争议房屋，现原告诉请要求被告返还涉案房屋、限期搬离。
文书摘录：本案中当事人未能提交涉诉房产建成所需的合法规划、报建手续，不能证明涉诉房产为合法建筑，且未有证据显示原告拥有涉诉房屋的所有权。因原告不能举证证明其为涉诉房产的合法所有权人，其起诉不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第一款“原告是与本案有直接利害关系的公民”的规定，其起诉应予驳回。
2. 法院认为房屋权属纠纷实际为土地使用权纠纷，应由人民政府先行处理，裁定驳回起诉（约占全部案例的21%）
裁判要旨：因涉案房产未办理房产证，争议双方当事人对房产的争议实际是对涉案房产土地使用权和所有权的争议，依据《土地管理法》第十六条规定，土地使用权争议应由人民政府先行处理。
典型案例：（2015）深中法房终字第591号廖某安、张某与廖某基、廖某辉、廖某忠占有物返还纠纷案中，廖某安、张某取得“两证”并建设了涉案房屋，其后廖某安、张某与廖某基、廖某辉、廖某忠签订了《协议书》，约定第一层归廖某平、第二层归廖某安、第三层归廖某忠、第四层归廖某基。其后因发生矛盾，原告廖某安、张某要求三被告返还涉案房产。
文书摘录：当事人就涉案房产的占有使用提出主张，需以其为涉案房产的真实权利人为前提。由于涉案房产未办理房地产权登记手续，且涉案房产的归属与该房产所对应的土地使用权归属密切相关，故在人民政府作出处理并确认权利人之前，原审法院驳回廖应安、张锦连的起诉，处理结果并无不当，本院予以维持。
3.法院认为民事裁判需以行政机关确权处理为前提，裁定驳回起诉（约占全部案例的38%）
裁判要旨：法院认定涉案房产的建设行为可能涉嫌违法，必须以行政主管部门的处理决定为依据，在行政主管部门尚未对涉案房产进行审查处理前，对原告的起诉予以驳回。
典型案例：（2016）粤03民终18941号，计某、张某与邓某确认合同无效纠纷案，计某、张某通过签订《合作建房合同》的形式将诉争房屋出售给邓某，其后计某、张某诉请要求确认《合作建房合同》无效。
文书摘录：由于计某、张某提供的建设工程规划许可证载明的建设规模仅为1栋3层半，而实际建成的建筑物为7层半，存在超建。在行政主管机关对涉案建筑物的合法性进行审查处理前，涉案房产的合法性尚处于不确定状态，当事人对涉案房产是否享有合法权利亦处于不确定状态，故本案应当先由行政机关对涉案建筑的合法性进行审查。待行政部门对建筑物的合法性进行处理后，当事人可就涉案纠纷向人民法院提起诉讼。对计某、张某的起诉，应予以驳回。
4.法院认定转让合同无效，并判决退款退房（约占全部案例的35%）
裁判要旨：农民房建于原集体经济组织宅基地上，只能在原集体经济组织成员之间流转，若买卖合同双方均非原集体经济组织成员，则双方所签订的房屋买卖合同为无效合同。
典型案例：（2017）粤0307民初字8281号罗某甲与罗某乙其他房屋纠纷一案，罗某甲要求确认其与罗某乙签订的《房屋转让声明》无效。
文书摘录：涉案房产属于农民自建房，并未在不动产所在地的登记机构办理产权登记。买卖上述涉案不动产意味着房屋所附着的宅基地使用权也作为标的物与房屋一并出让，农村宅基地属于农民集体经济组织所有，能享有宅基地使用权的必须是集体经济组织的成员，根据《土地管理法》第六十三条规定，农民所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。集体土地上建设的住房只能在村民集体同意的情况下，转让与村集体内符合宅基地使用权分配条件的内部成员。涉案房产不能在交易市场上自由流通。……综上，原告出具的《房产转让声明》应属无效。
5.法院认定转让合同无效，但判决受让方就争议房屋享有使用权（约占全部案例的1%）
裁判要旨：“两证一书”证载权利人将土地转让后，其上所建房屋是否属于违章建筑应由行政主管部门予以确定，在此之前，法院可认定受让人享有房屋使用权。
典型案例：（2014）粤高法审监民提字第3号黄某文、黄某英、赵某合作建房纠纷再审案中，赵某持有涉案房产土地的“两证一书”，其将该地块转让给黄某英后，黄某英在该地块上建造了涉案房屋。其后，赵某又将该地块转让给了黄某文。现黄某英诉请要求确认其与赵某关于该地块的转让行为有效，并要求黄某文返还涉案房产，支付使用费。
文书摘录：根据本案查明的事实，……赵某在转让该宅基地时，已以其名义领取了深圳市龙岗区布吉镇规划国土办公室颁发的“两证一书”。……该房屋是否属于违章建筑应由行政主管部门予以确定。……原审法院在认定土地使用权转让无效的情况下，只判决黄某文与黄某英共同享有涉案房屋的使用权，并不涉及房屋所有权，故该判决尚属可行。
（二）裁判趋势分析
从年份上看，判决农民房转让无效的案例所占比例在逐年下降（2014年41%、2015年32%、2016年29%），这体现了法院审判思维有所转变。目前农民房民事纠纷中，涉案房屋往往已历经多手违法转让，若法院仅根据原告诉请认定其中一手转让合同无效，整个交易链条极易“牵一发而动全身”，造成实质性不公。因此，法院在裁判时更应当从平衡买卖双方权利义务关系及注重案件所带来的社会影响的角度来进行综合全面地考量。
与前述判决趋势相对的是，裁定需行政确权处理的案例则在去年骤然呈现井喷趋势（2014年41%、2015年32%、2016年56%），这与深圳自2016年起逐步迈入棚户区改造的新纪元密不可分。在棚户区改造项目中，住房保障管理部门一般将房屋的最后一手受让人认定为搬迁被补偿人。此时，可能涌现部分原出让人因眼红拆迁补偿利益，而“反水”诉请确认此前的转让合同无效。最终，法院在此类案件中多以房屋需行政确权处理为由裁定驳回起诉。这背后依稀可见搁置争议的裁判思路，其最终目的或许是与推进棚户区改造项目的立场保持一致。
二、裁判思路剖析
通过进一步梳理，笔者发现深圳市地方法院针对农民房民事纠纷案件的裁判逻辑如下：
在整个逻辑链条中，法院主要作四层判断，即：
第一，判断原告是否适格
受限于农民房交易缺乏规范的特性，部分农民房权利人手中一般没有“两证一书”及书面转让凭证（合作建房协议、房产转让协议），因而在农民房民事纠纷中，权利人无法出示有效证据证明其是适格当事人。在（2012）深罗法民三初字第489号陈某甲与陈某乙返还原物纠纷一案中，原告主张其从前手处购得涉案房屋，但其无法提供书面转让凭证（合作建房协议、房产转让协议）或合法报规报建手续（“两证一书”），由此，法院认为原告所出示的证据不能显示其为涉诉房屋的权利人，其起诉最终被罗湖区法院驳回。
诉讼要点：主体是否适格在农民房民事纠纷中是个不容忽视的问题，这本身也是农民房买卖的主要风险点之一。如果权利人无法提供书面转让凭证、又不能提供报规报建所取得的“两证一书”，那么就有较大可能被法院驳回起诉。
第二，判断是否为宅基地使用权权属引发的争议
《广东省高级人民法院全省民事审判工作会议纪要》（粤高法〔2012〕240号，以下简称《省高院审判工作会议纪要》）第68项规定，当事人因农村宅基地使用权权属引发的纠纷，根据《土地管理法》第十六条的规定，应由人民政府处理。当事人就此提起民事诉讼的，不予受理。《省高院审判工作会议纪要》第69项规定，当事人因农村宅基地或房屋买卖合同引发的纠纷，属于平等主体之间的民事法律关系，应作为民事案件受理。事实上，上述审判指导文件较为笼统，极易引发混淆——因宅基地、农民房买卖（转让）所引发的纠纷中，争议双方往往对土地或房屋的权属也存在争议，此时究竟应当适用68项还是69项？笔者发现，在审判实践中，68项与69项的区分点较为明确，主要在于原被告双方是否存在买卖合同关系。如果原被告双方因土地或房屋权属产生争议，但双方未签订买卖合同[见(2015)深龙法民三初字第1888号《民事判决书》]，或法院无法查明双方是否签订了买卖合同时[见（2012）深中法房终字第1850号《民事判决书》]，法院倾向于根据68项认定应由人民政府处理。
诉讼要点：一般而言，是否存在买卖合同关系是法院判断农民房民事纠纷争议类型的重要依据。在农民房的返还原物纠纷或占有物返还纠纷中，多为被告占有原告房产且拒不返还，由于原被告双方不存在买卖合同关系，则此时原告起诉有较大可能被法院认定为属于土地权属争议从而驳回起诉。
第三，判断涉案建筑是否存在违章建设情形
《省高院审判工作会议纪要》第69项规定，如当事人的诉讼请求涉及违法用地或违法建筑，需先由行政主管部门处理后才能确定其财产权益关系的，不予受理，告知当事人先向行政主管部门申请处理。《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第二条规定，人民法院审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件，如果……当事人未按规划审批程序批准，未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，或者违反建设工程规划许可证的规定，建筑建筑物、构筑物或其他设施的，裁定驳回起诉，并告知当事人向行政主管部门申请处理。
事实上，考虑到农民房违规建设的普遍性，绝大多数农民房民事纠纷折戟于此，只能取得一个驳回起诉的裁定。问题在于，如果农民房受让人受让的房屋不属于超面积违法建设部分，是否仍需行政确权处理呢？在目前的司法实践中，法院给出了肯定的答复。在（2016）粤03民终18941号计某、张某与邓某确认合同无效纠纷一案中，邓某从计某、张某处受让的房屋位于该建筑一楼，处于《建设工程规划许可证》许可的建筑范围内（三层半），但法院认为实际建成的建筑物为七层半，存在超建，应当先由行政机关对涉案建筑的合法性进行审查，并对计某、张某的起诉予以驳回。
此外，法院在裁定需先予行政确权的同时，一般不会理会当事人的具体诉讼请求（如出让人请求认定转让合同无效、出让人请求受让人返还争议房屋等），但有部分案件例外。如在（2015）深宝法民三初字第975号《民事裁定书》中，宝安区人民法院认定需行政机关先予行政处理并驳回起诉，未对当事人请求确认转让合同无效的诉讼请求进行裁判。在被上诉至深圳市中院后，深圳市中院以原审法院应当对当事人请求确认合同无效的诉讼请求进行处理为由撤销原判，发回重审。最终宝安区人民法院认定转让合同无效[见（2016）粤0306民初1976号《民事判决书》]，同时依旧驳回了原告要求被告返还争议房屋、支付占有使用费的诉讼请求，认为需由行政机关先予行政确权处理[见（2016）粤0306民初1976号《民事裁定书》]。
诉讼要点：在提起诉讼前，当事人及代理律师应当对涉案房屋的建设行为是否合法合规进行充分预估，其中需要重点审查“两证一书”及楼栋现状，明确涉案房屋是否违反栋数、建筑规模（占地面积、建筑面积）及建设期限的规定。
第四，判断是否涉及农民房对外转让
此处的“对外转让”指向原农村集体经济组织以外的受让人进行转让。尽管《土地管理法》中没有明确农民房的合法流转方式，但从第六十二条“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定中可见一斑。结合国务院的相关规定及现有司法实践，一般来说，农民房可以在集体经济组织内部进行流转，但原则上不能向集体经济组织以外的受让人进行转让。如因购入后长期占有、险村搬迁自购或最后一手受让人为该集体经济组织成员的，可以根据个案情况认定转让行为有效。
结合深圳本地情况，“对内”转让仅占极少数，大多数仍属于“对外”转让，应依法认定转让合同无效。然而，部分法院在裁判时，没有审查涉案房屋建设行为是否违法就径直作出认定合同无效且买卖双方退款退房的判决，此类案件有部分在上诉至深圳中院后进行了纠正。如（2014）深龙法民三初字第1318号陈某甲与陈某乙房屋买卖合同纠纷一案、（2015）深中法房终字第29号罗某与曾某确认合同无效纠纷一案、(2016)粤03民终9226号吴淑芬与冯国文确认合同无效纠纷一案中，一审法院均判决买卖合同无效，但二审法院都认为在行政机关未就涉案房产作出相应处理前，人民法院无法对涉案房产的归属及转让合同效力作出认定，并最终裁定驳回起诉。
诉讼要点：对于出让方卖房后“反水”要求法院认定买卖合同无效的案件中，在满足特定条件时（出让方为“两证一书”证载人、受让方非集体经济组织成员、双方签订有买卖合同、涉案房屋建设行为合法合规），通常可以获得法院支持。然而，上述条件成立较为困难，对此，买卖双方可以充分利用现有裁判规则设计诉讼策略：如为出让方，则在法院未审查建筑合规性就径直作出买卖合同无效的判决后，应通过适当补偿等方式尽可能避免对方上诉，固化一审诉讼成果；如为受让方，则在法院作出买卖合同无效的判决后，应积极寻求上诉，并在二审说明涉案房屋存在违规建设的情形，以便取得有利的裁判结果，维护自身利益。
三、结语
诚然，限制集体土地入市流转，在曾经的历史背景下，保障了“耕者有其田”，具有较强的社会福利性质。现如今，农民房纠纷案件层出不穷，折射出我国城乡二元土地制度与现有土地供需格局的巨大冲突。如何保障“居者有其屋”，成为了破解当前城市化发展困境的关键。对此，国土资源部于今年5月公布了《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿），显示国家正在努力探索集体经营性土地入市流转的途径，这一方案在不久的将来或许能成为破题之道，有效化解现有土地供应的症结。在此之前，针对现有农民房，政府应当从深圳特有的土地现状出发，减少历史遗留违法用地数量，大力推进城市更新、棚户区改造项目，赋予农民房权利人合法有效的公力救济渠道。
附：农民房民事纠纷裁判法律依据
（一）关于集体土地、农民房对外转让效力的规定
1.法律
《土地管理法》第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者本乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农村集体所有的土地的除外。
《土地管理法》第六十三条：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。
《城市房地产管理法》第三十八条：未依法登记领取权属证书的房地产不得转让。
2.法规
《深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定》第五条：禁止非本村村民买卖宅基地和以合作建房的形式在宅基地兴建住宅。
3.规范性法律文件
《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。
《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）：农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。
《国土资源部办公厅、住房和城乡建设部办公厅关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》（国土资电发[2013]70号）：建设、销售和购买“小产权房”均不受法律保护……城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住房和“小产权房”。
（二）关于集体土地、农民房纠纷处理的规定
1.法律
《合同法》第五十八条：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。
《土地管理法》第十六条：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
2.审判指导文件
《广东省高级人民法院全省民事审判工作会议纪要》（粤高法〔2012〕240号）第68项，当事人因农村宅基地使用权权属引发的纠纷，根据《土地管理法》第十六条的规定，应由人民政府处理。当事人就此提起民事诉讼的，不予受理。第69项，当事人因农村宅基地或房屋买卖合同引发的纠纷，属于平等主体之间的民事法律关系，应作为民事案件受理。但如当事人的诉讼请求涉及违法用地或违法建筑，需先由行政主管部门处理后才能确定其财产权益关系的，不予受理，告知当事人先向行政主管部门申请处理。
《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第二条：人民法院审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件，如果涉及的土地在村庄、集镇规划区和城市规划区内，虽然农村集体土地在起诉前已被依法批准为建设用地或经行政主管部门依法批准补办了征用手续转为国有土地，但当事人未按规划审批程序批准，未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，或者违反建设工程规划许可证的规定，建筑建筑物、构筑物或其他设施的，裁定驳回起诉，并告知当事人向行政主管部门申请处理。当事人在行政主管部门对涉及的地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。
建纬深圳律师事务所王小玄执笔
粤公网安备 44030402000760号
