自广东省政府2009年发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号），开启广东省“三旧改造”工作以来，广东各个市区人民政府纷纷响应号召，出台适应本市区的相关政策。惠州市作为珠江三角洲地区中心城市之一，于2010年8月发布《惠州市人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的实施意见》（惠府〔2010〕98号），正式开启惠州“三旧改造”新篇章。其后，又于2011年发布《关于进一步促进节约集约用地的实施意见》（惠府办〔2011〕71号）与《惠州市惠城区“三旧”改造项目认定、管理办法》，进一步明确了惠州“三旧改造”中的相关问题。
本文主要对惠州市“三旧改造”政策中的重点问题进行分析，包括项目申报要求，项目改造模式与项目改造流程等；同时，由于惠州市是临深片区的重要城市之一，本文也将对惠州“三旧改造”政策与深圳“城市更新”（拆除重建类）政策[1]作出一定比较，供读者参考。
一、项目申报要求
《惠州市人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的实施意见》（惠府〔2010〕98号）（以下简称“《惠州实施意见》”）第三条对“三旧改造”项目范围作出了具体规定，提出了可纳入改造范围的条件与不得纳入改造范围的限制，通过条件内容的具体表述，本文将项目申报要求分为“项目建成时限”、“项目改造的用地性质”与其他要求三类，并与深圳市“城市更新”项目的申报要求进行比较，具体如下：
（一）项目建成时限
在项目建成时限问题上，惠州市比深圳市更为宽松，截至目前，惠州市仅要求改造用地上在2007年底之前有上盖建筑物（即距今建成时间在十年以上即可），而深圳市要求至少不低于十五年。
惠州“三旧改造” | 深圳“城市更新” | |
时限 | 2007年底之前土地利用现状图或卫星影像图（或航片、正射影像图）上显示为已有上盖建筑物的建设用地，包括旧城镇、旧村庄、旧厂房。 | 旧住宅区申请拆除重建城市更新的，建筑物建成时间原则上应不少于20年；旧工业区、旧商业区申请拆除重建城市更新的，建筑物建成时间原则上应不少于15年。（因产业发展、规划统筹和公共利益需要等原因，存在特殊项目可放松建成时限。） |
惠州市要求被改造建筑物在固定年份（2007年）之前建成，沿袭了广东省“三旧改造”政策的具体要求，而深圳市未采用固定年份标准。由于“三旧改造”与“城市更新”在将来势必会继续推进，惠州市所规定的固定年份，不久之后或出现适用上的不合理性。近日，《广东省人民政府办公厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知（代拟稿送审稿）》公示，拟将项目建成时限修改为2009年12月31日前。故而，惠州市亦可能将“三旧改造”的时限要求变更为2009年底之前，对此问题有一定的缓解作用。
（二）项目改造的用地性质
项目改造用地性质要求上，惠州市与深圳市均包括城中村、旧城镇（旧住宅区、旧商业区）、旧村庄、旧工业区的改造，唯一不同的是由于深圳市曾经历史上采取集体土地“统征”、“统转”，理论上不存在旧村庄的集体建设用地，只有城中村的历史用地。而惠州市的旧村庄改造对象包括农村建设用地复垦区域和集体建设用地。
惠州“三旧改造” | 深圳“城市更新” | |
城中村 | 根据城市规划建设发展需要，进行城中村改造的用地； | 本办法所称城市更新，是指由符合本办法规定的主体对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）内具有以下情形之一的区域，根据城市规划和本办法规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动： （一）城市的基础设施、公共服务设施亟需完善； （二）环境恶劣或者存在重大安全隐患； （三）现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求，影响城市规划实施； （四）依法或者经市政府批准应当进行城市更新的其他情形。 注：特定城市建成区具有上述规定情形之一，且通过综合整治、功能改变等方式难以有效改善或者消除的，可以通过拆除重建方式实施城市更新。 |
旧城镇 | 因城市基础设施和公共设施建设需要或实施城市规划要求，进行旧城镇改造的用地； | |
旧村庄 | 布局分散、不具保留价值、公共服务设施配套不完善的村庄； | |
城乡建设用地增减挂钩试点中农村建设用地复垦区域； | ||
须按产业调整、城市规划、消防、环保等要求进行改造的集体建设用地； | ||
旧工业区 | 布局分散、土地利用效率低下和不符合安全生产和环保要求的工业用地； | |
因城乡规划调整，产业“退二进三”企业的工业用地； | ||
国家产业目录规定的禁止类、淘汰类及限制类产业转为鼓励类产业或以现代服务业和先进制造业为核心的现代产业的原厂房用地； | ||
其他 | 其他经市“三旧”改造工作领导小组认定属“三旧”改造范围的用地。 |
（三）其他改造条件要求
除上述建成时限与改造用地性质要求外，惠州市与深圳市均存在其他条件要求，例如符合上位规划、权属要求、改造面积等等，具体对比如下：
惠州“三旧改造” | 深圳“城市更新” | |
规划要求 | 符合土地利用总体规划、市域生态控制线规划、城镇总体规划 | 符合国民经济和社会发展总体规划、城市总体规划和土地利用总体规划 |
符合水源保护区、绿线、橙线、黄线、紫线等城市控制性区域管制要求 | ||
符合产业发展政策和行业发展规划 | 城市更新项目涉及产业发展的，还应当征求市产业部门的意见 | |
权属 | 权属无争议 | 权属无争议 |
未被依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利 | 未被依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利 | |
合法用地 | 土地权属必须明确，实际审批中要求有土地证，但具体比例未做明确要求 | 合法用地比例不低于60%；不低于50%的，可申请简易处理。 |
“三地” | 边角地、夹心地、插花地的总面积不超过项目用地面积10%，每个地块面积小于3亩（2000平方米） | 边角地、夹心地、插花地的总面积不超过项目总用地面积的10%且不得超过3000平方米 |
改造面积 | 单项改造用地范围原则上不宜小于3公顷 | 城市更新单元内拆除范围的用地面积应当大于10000平方米 |
土地贡献率 | 宜按“拆五留一”（即20%）要求留出城市基础设施和公共设施用地 | 城市基础设施和公共设施用地的独立用地应当大于3000平方米且不小于拆除范围用地面积的15% |
二、项目实施模式
根据《惠州实施意见》规定，惠州市“三旧改造”模式共分为六种，即政府实施改造、原产权人自行改造、市场主体实施改造、农村集体土地改造、政府主导，引入社会资金成片拆迁改造、国有企业、资产经营公司、集体企业所持有的土地改造。《惠州实施意见》对于各种改造模式的适用范围作出了具体规定：
改造模式 | 改造细则 | 政策要点 |
政府实施改造 | 因城市基础设施和公共设施建设或实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地的，由市、县（区）政府依法收回、收购土地使用权，纳入政府土地储备。 | 政府因建设需要，可收回、收购土地进行改造。 |
原产权人自行改造 | 旧城镇改造范围内，鼓励原土地使用权人自行进行改造。但原土地使用权人须拥有改造范围内全部或大部分土地权属才能申请。涉及的划拨土地使用权和改变土地用途以及延长土地使用年限可以采取协议方式出让。 | 鼓励原权利人自行改造，可以协议方式出让用地。 |
市场主体实施改造 | 旧城镇改造范围内，各地块的使用权人可共同成立项目公司联合自行改造；或市场主体与其他土地权利人采取签订土地转让（收购）合同等方式取得原权利人的同意，在落实相关补偿安置措施的前提下，自行收购改造范围内的多宗地块及地上房屋建筑后，申请对收购的地块取得拆迁许可后进行集中、成片拆迁改造。涉及的划拨土地使用权和改变土地用途以及延长土地使用年限可以采取协议方式出让。 | 市场主体通过联合或收购改造，可以协议方式出让用地。 |
农村集体土地改造 | 旧村庄改造范围内，农村集体经济组织自愿申请将集体建设用地转为国有并经依法批准，由农村集体经济组织依照规划自行改造或与合作单位改造建设的，按以下规定办理用地手续：若交由农村集体经济组织自行改造使用，以划拨方式供地，但不得用于商品住宅开发；农村集体经济组织与有关单位合作改造建设的，以协议出让方式供地，将土地使用权出让给村集体的合作开发单位或是合作成立后的单位。 | 农村集体经济组织可申请将集体建设用地转为国有建设用地，自行改造或合作改造。 |
政府主导，引入社会资金开展“三旧”成片拆迁改造 | 对于成片拆迁改造项目，政府可在拆迁阶段通过招标的方式引入企业单位承担拆迁工作，也可在确定开发建设条件的前提下，由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过公开交易方式确定土地使用权人，建筑物、构筑物及其他附着物的拆除清理和安置补偿由中标人或者竞得人负责。 | 政府主导，引入企业负责拆迁，通过公开交易选定改造主体。 |
国有企业、资产经营公司、集体企业所持有的土地改造 | 纳入“三旧”改造范围的国有企业、市直或县、区各类资产经营公司以及集体企业所持有的土地，上述单位作为原土地使用权人可自行改造；若其与他方合作改造，则由市、县（区）政府统一收回，采取公开出让方式确定改造主体。因企业退市、改制等原因，土地连同地上建筑物等资产已在政府产权交易部门公开交易的，则不须再由政府收回，土地资产持有人可依照改造规划直接参与改造。 | 国有企业、资产经营公司、集体企业所持有的土地改造存在特殊模式。 |
由此可见，惠州市与深圳市在改造模式上既有相同点，也有不同点。两城市均可以由政府组织实施、权利主体自行实施、市场主体实施或者合作实施。但惠州市在农村集体土地改造上与深圳不同，规定若交由农村集体经济组织自行改造使用，可以划拨方式供地（但不得用于商品住宅开发）。同时，惠州市单独规定了国有企业、市直或县、区各类资产经营公司以及集体企业所持有的土地的改造模式。
三、项目申报流程
（一）惠州市惠城区项目申报流程
目前，惠州市并未出台“三旧改造”申报在市级层面的统一流程，仅有惠城区出台了《惠州市惠城区“三旧”改造项目认定、管理办法》（以下简称“《惠城区办法》”）规定了惠城区“三旧改造”的工作程序，具体如下：
（二）惠州与深圳改造项目申报流程对比
1、惠州市项目获批分为项目前期核查与“三旧改造”实施方案审查两个阶段；深圳市分为城市更新单元计划立项、专项规划审批和实施主体确认三个阶段。
如上所述，惠州市“三旧改造”项目获批分为项目前期核查与“三旧改造”实施方案审查两个阶段。与之相比，深圳市城市更新项目的审批权限被下放到各辖区，虽然申报流程上各区不尽相同，但一般而言，项目审批分为“更新单元计划立项→专项规划审批→实施主体确认”三个阶段。
2、惠州市主管部门主动告知规划条件，申报主体同意后再编制改造实施方案；深圳市由申报主体自行编制规划成果，再由主管部门审查。
从上述流程中可以看出，惠州市“三旧改造”办公室在初步会审时明确改造地块的容积率和建筑面积等规划条件，同时将规划条件发函给意向主体，要求意向主体明确改造意向。也就是说，惠州市“三旧改造”流程中，项目的关键规划条件是由主管部门主动告知的，意向主体只需考虑是否接受主管部门的规划条件。
而深圳市“城市更新”过程中，城市更新的专项规划由计划申报主体自行编制，并报主管部门审批，而且如果专项规划不符合法定图则中的强制性要求，仍可以通过法定审批程序对法定图则的要求进行修改。
3、惠州市在“三旧改造”实施方案审查时确定实施主体，需要市级同意；深圳市实施主体确认的条件包括城市更新单元规划通过且房地产权益形成单一主体，由区级决定。
根据《惠城区办法》规定，在项目申报主体报送“三旧改造”实施方案审查时，应当提交改造实施主体的相关文件，市“三旧”改造办公室在审查实施方案时，会同时审查是否准许改造意向主体作为改造实施主体。也就是说，在“三旧改造”实施方案被审批通过的同时，项目的实施主体也会一同被确定。但值得注意的是，惠州市相关政策中并未明确规定在实施主体确认前是否需要提交与原权利人就房地产权益转让而签订的收购或搬迁补偿安置协议，但在实务操作中，为了使得后续改造进展正常推进，主管部门一般会要求提交该类合同文件。
深圳市的改造实施主体确认是待专规审批通过后，在拆除范围内的所有房地产权益属于单一主体的情况下，单一主体可以申请实施主体确认。在审批级别上，惠州市的市、县（区）“三旧”改造工作领导小组将对实施主体进行集体研究。而深圳市因“强区放权”，福田区、盐田区、罗湖区、龙岗区、龙华区、大鹏新区的区城市更新局自行核发实施主体确认文件，宝安区要求报区城市更新工作委员会审议，南山区要求报区领导小组审批，均未上升到市级层面。可见，在实施主体确认问题上，深圳市的区级主管部门具有较大权限，而惠州市仍需市“三旧”改造工作领导小组同意。
四、结语
改革开放以来，我国在经济高速发展的同时，消耗了大量的土地资源，粗放的土地利用方式已经无法满足当今的社会发展需要，土地资源供求的矛盾也一直困扰着中国各大城市。作为改革先锋的广东省，无论是深圳的“城市更新”或是惠州的“三旧改造”，均是盘活存量土地、提高土地利用效率的重要方式。相信在不久之后，“三旧改造”与“城市更新”的成功经验将会推广到全国各地，为我国的经济社会又好又快发展贡献一份力量。
[1]本文中的深圳市“城市更新”政策来源于《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施细则》、《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》以及深圳市各辖区城市更新办法，其中南山区的政策文件尚为征求意见稿。
建纬（深圳）律师事务所何承颜执笔
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