棚户区改造能成功解锁旧住宅区更新困境吗？

编者按：2017年8月1日，深圳市住建局发布《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施》（征求意见稿）（下称“《若干措施》”），并向市规划国土委、法制办等部门征求意见，预计在未来一段时间内，《若干措施》及棚户区改造其他相关政策，将陆续颁布出台。建纬深圳团队深度参与了深圳市目前推行棚户区改造项目及二百余项城市更新项目，根据本所棚户区改造及城市更新领域专业实务经验，结合《若干措施》的内容，特对棚户区改造相关问题进行分析，以资众读者参考。

《若干措施》征求意见稿的发布，一石激起千层浪，特别其中的第九条“关于符合纳入棚户区改造使用范围的老旧住宅区不再采用城市更新的方式进行改造”牵动着各大房地产开发企业、旧住宅区业主的心。对于准备进驻或刚进驻旧住宅小区项目的房地产开发企业，需要综合评判项目开展的可行性与难度；对于将要完成“双百”的旧住宅区项目来说，正好借着《若干措施》征求意见的东风，再卯一把劲冲击签约率，向业主宣贯及时签约，及时更新改造，避免纳入棚改，补偿标准降低的观念；对于还处于观望的业主来说，本次《若干措施》征求意见，确实会打击一大批业主对于获取更高赔付标准的期望值；对于住在存在危房隐患房屋迫切期待改造的业主，《若干措施》确实让大家看到了尽早实现安居乐业愿望的改造路径。

一、以棚户区改造方式更新旧住宅区有迹可循

棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项利民工程。在国家、广东省层面，先后出台《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》、《关于加快棚户区改造工作的意见》、《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》、《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》、《广东省城市和国有工矿棚户区改造规划（2010－2012年）》等规定，将城镇危旧住宅区纳入棚户区改造的范畴当中。

在深圳市层面，早在2016年早已有关于将符合条件的城市旧住宅区纳入到棚户区改造的范畴，符合棚户区改造政策，并且优先适用棚户区改造政策实施的相关规定。但是，在《若干措施》征求意见稿发布之前，尚未有明确规定杜绝符合棚户区改造界定标准的项目纳入城市更新。

2016年6月16日，深圳市住房和建设局颁布出台《深圳市棚户区改造项目界定标准》，明确棚户区改造项目定义与界定依据；其中第二条明确将使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等旧住宅区纳入棚户区改造工作的范畴。

2016年12月29日，深圳市政府颁布出台《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》（深府办〔2016〕38号），第二条第（6）项规定：“稳步推进旧住宅区更新。对使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等亟需改善居住条件的成片旧住宅区，符合棚户区改造政策的，按照棚户区改造相关规定实施改造。”

2017年4月5日，深圳市规土委印发《关于规范城市更新实施工作若干问题的处理意见（一）》，在沿袭2016年《暂行措施》的政策基础上，进一步强调“对于……等亟需改善成片旧住宅区，符合棚户区改造政策的，应优先按照棚户区政策实施改造。”

二、棚户区改造与城市更新的主要区别

城市更新与棚户区改造在适用范围上存在交叉，即均可对城市危旧住宅区或城中村进行更新改造，以达到消除隐患、改善配套、集约节约利用土地的改造更新效果。但二者在政策依据、运作模式、适用范围、实施主体、改造程序等方面存在较大差异。城市更新与棚户区改造路径对比如下：

三、以棚户区改造方式推进旧住宅区更新存在的难题

棚户区改造对旧住宅区更新改造有积极推动作用，多数人也认为伴随着棚户区改造相关法规、政策的出台与棚户区改造项目成功案例，也许能解锁旧住宅区更新困境。特别是近日《若干措施》征求意见稿的发布，更是奠定了棚户区改造将扛起深圳市老旧住宅区改造、升级重任的大旗。反观现有棚户区改造相关规定与案例，以棚户区改造方式推进旧住宅区更新尚存在如下难题需解决。

（1）棚户区改造配套规定需进一步完善或与城市更新体系接轨

自2009年深圳市创新提出“城市更新”概念，城市更新经历建章立制，二次革新等阶段，已形成涉及各类操作模式、确权、规划、集体资产、地价等诸多配套文件构成的庞大政策体系。

反观棚户区改造相关配套规定，目前尚处于初级阶段，截至目前，深圳市棚户区改造已经正式颁布如下规定：《深圳市政府购买棚户区改造服务管理办法》（深建规〔2016〕7号）、《深圳市棚户区改造项目界定标准》（深建规〔2016〕9号）与《宝安区棚户区改造工作指引》；《若干措施》处于征求意见过程，尚未发布，棚户区改造方式存在诸多实际操作问题需进一步界定，鉴于棚户区改造体系建立需要一定时间，在一些项目具体操作问题上，除需进一步完善棚户区改造配套文件以外，亦不能全然抛弃城市更新相关配套规定，选择借鉴城市更新体系相关操作方式，达到棚户区改造先试先行，惠及民生的目的。

1、棚户区改造项目立项问题

《深圳市棚户区改造项目界定标准》第四条规定：“区政府负责辖区棚户区改造项目界定，受理棚户区改造项目界定申请，审核棚户区改造界定依据文件，改造项目经审核合格，报市棚户区改造领导小组备案并纳入市棚户区改造年度计划。”该条并未约定区级政府层面如何受理改造项目申请、如何进行审核审议，涉及的相关职能部门以及具体办事程序等。

《若干措施》（征求意见稿）规定需先进行老旧住宅项目信息普查、街道办初审、区主管部门审核、纳入区棚改项目库后最后经区指挥部审议并报市主管部门汇总后编制市棚改项目库。

《宝安区棚户区改造工作指引》规定项目立项程序包括：区住建局受理项目申报，审查项目改造规模、范围、改造意愿、土地权属、消防安全评估、检测鉴定和建筑安全等级评定等申报材料；区住建局报区规划委员会研究后提出初审意见；初审通过后，规划委员会征求各专业委员会书面意见；报区城市更新工作委员会审议；立项计划公示、审议、公告。

在项目立项阶段，关于棚户区改造界定依据文件的审核程序、审批时限、流程、涉及的职能部门与立项结果以何种方式为最终依据尚需进一步完善；此外，如在立项阶段涉及改造意愿征集、土地建筑物权属核查尚需进一步拟定棚改配套文件或与城市更新体系内相关配套文件衔接，节约时间成本，予以借鉴使用。

2、棚户区改造项目专项规划编制问题

《若干措施》（征求意见稿）中规定编制棚户区改造项目规划需根据项目监管协议（注：根据《若干措施》规定，项目确定实施主体后，应签订监管协议，而后制定改造项目规划；监管协议中约定项目进度、土地出让、住房建设与移交等重要事宜）要求与城市总体规划和片区法定图则有关规定予以编制，并按要求报批。《宝安区棚户区改造工作指引》规定，“棚户区改造专项规划管理参照《深圳市宝安区城市更新暂行办法》关于城市更新单元专项规划管理的相关规定。”《若干措施》未规定棚户区改造项目规划具体编制要求、审批程序等，宝安区目前规定是参照城市更新单元专项规划相关制定、审批要求等。

3、棚户区改造项目产权注销问题

《若干措施》（征求意见稿）规定，“项目全部建筑物完成拆除后，实施主体应当持实施主体确认文件、补偿协议、不动产权证书、注销不动产权证书的委托书以及建筑物已被拆除的确认文件等相关材料……注销登记”。根据市规划国土委关于《拆除重建类城市更新项目房地产证注销操作规则（试行）》中关于申请注销登记的申请材料中要求提供“……含项目拆除范围图的城市更新单元规划批复文件、项目实施主体确认文件……”

换言之，目前棚户区改造项目产权注销与现有房地产证注销操作规则要求提交的资料存在一定的差异，商需进一步完善棚改相关配套文件保障产权注销操作顺利推进。

（2）城市更新与棚户区改造衔接问题

根据《深圳市棚户区改造项目界定标准》第三条明确规定了棚户区改造项目的界定依据，将“符合一定条件且取得《城市更新单元规划》批复”的城市更新单元纳入到棚户区改造范畴之中；前述规定带来的信号是已列城市更新单元计划的旧住宅区可以被纳入棚户区改造范畴。根据《若干措施》（征求意见稿）规定各街道棚改办对辖区内老旧住宅区项目进行摸底调查，并建立信息清单作为棚户区改造项目库的基础；前述规定亦未将已列入城市更新单元计划的项目排除在外，进一步明确已列城市更新单元计划的旧住宅区可以被纳入棚户区改造范畴。

根据2016年暂行措施的规定，“各区政府应当定期对城市更新计划进行清理，对于具有以下情形之一的项目，可按程序调出计划：……自城市更新单元规划批准之日起2年内，项目首期未确认实施主体的”。换言之，城市更新项目存在被调出的可能。

现有棚户区改造法规、政策（包括《若干措施》）并未对纳入棚户区改造项目库是否需要调出城市更新单元计划予以明确约定，是否可以同时存在两种模式计划中；棚户区改造、城市更新改造两种模式作为深圳市升级、改造的重要途径，其中存在的交叉地带需进一步厘清。

此外，棚户区改造与城市更新衔接过程中，对于开发商前期投入，如何平衡与补偿的问题也有待进一步厘请与规定。深圳市已列入更新计划的旧住宅区城市更新项目，开发商前期已经进行了相当的投入与付出，但囿于城市更新法规政策要求，未能实质推进项目实施的情况，这些旧住宅区若纳入棚户区改造，开发商前期投入如何处理、相关利益如何平衡的问题，目前尚不明确，亟待政策做进一步厘定与解释。

（3）棚户区改造项目搬迁补偿标准问题

城市更新项目搬迁补偿标准并无明确约定，纯属是市场主体协商的结果，也正因如此，才存在约四分之三已列城市更新单元计划的项目深陷在搬迁谈判的泥沼中，迟迟未能完成项目实施主体确认。

《若干措施》（征求意见稿）中虽未对搬迁补偿标准明确约定，但是约定各区政府根据辖区实际情况，研究制定使用于辖区棚户区改造项目的搬迁安置补偿标准，指导本区棚户区改造项目实施主体开展工作，并向社会公布。换言之，未来棚户区改造项目将以辖区实际情况制定统一标准指导棚改项目开展。

一般而言，城市更新项下采取的市场主体协商确定补偿标准比政府统一制定的补偿标准对业主而言更具有吸引力，更有助于促进签约；在棚户区改造项目未启动征收前，如何能引导、促进业主签约，以及棚户区改造搬迁补偿标准如何与城市更新市场标准衔接等问题，亦是值得思考的问题。

（4）视条件启动征收操作可行性问题

《若干措施》其中一大亮点，在棚户区改造项目中，对签约期内少数业主拒不签约、拒不搬迁的损害大多数业主利益的，实施主体可以申请启动行政征收、行政处罚等强制程序。此外，《若干措施》还规定纳入年度棚户区改造计划之同时纳入年度市、区房屋征收计划并启动相关前期程序。签署规定无疑确定了在棚户区改造过程中，将会以行政征收作为助推项目实施的保障手段。

鉴于《若干措施》对“视条件启动征收”及启动征收后的处置方式未有相应规定，在操作可行性方面上存在如下问题待解决。

1、启动征收的条件

《若干措施》尚未“少数业主”进行界定，即未约定棚户区改造项目未完成签约率具体为多少时即符合启动征收的条件。如未约定，在实际操作中，实施主体在向政府主管部门提交申请时，政府主管部门对于认定未签约业主是否阻碍大多数业主利益判定上存在较大的自由裁量权，不利于规范操作；如明确约定，如约定在项目签约率达到95%时，可以启动征收程序，又会限制一些接近但不符合启动强制征收条件的项目无法推进，此时，棚户区改造可以“附条件启动征收”变失去了其助推项目实施的功效。如何平衡过大的自由裁量权与避免限制棚户区改造推进的问题，需进一步深入探讨。

2、启动征收后如何与棚户区改造模式衔接的问题

根据《若干措施》，项目前期按照棚户区改造模式推进，实施主体为人才安居集团或通过公开招标方式确定其他主体，则项目前期棚户区改造模式项下的搬迁补偿安置协议应由实施主体签署。但一旦项目签约不能达到100%，实施主体视情况申请启动征收，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》等相关规定，行政征收应由政府主导、负责，视项目情况需经纳入征收计划、下达征收决定、制定征收方案、完成征收评估、签订征收补偿协议、下达补偿决定、强制执行等程序。

第一，棚改补偿协议与征收协议签约主体不一致如何衔接。前期项目按照棚户区改造模式项下签署的搬迁补偿协议签署主体应为实施主体；后续征收补偿协议签署主体应为市、区政府房屋征收部门；换言之，即实施主体享有项目部分权益，政府房屋征收部门享有项目部分权益，关于前述协议如何衔接需进一步明确；

第二，如何划定与何时划定行政征收范围问题。《若干措施》规定项目同时纳入棚户区改造与行政征收计划并启动相关前期程序，但是在棚户区改造项目不能完成100%签约难以推进时申请启动征收，则行政征收应是针对剩余未完成签约的建筑物的，在划定行政征收范围时是否采取按照未完成签约建筑物零星划定征收范围需进一步明确。此外，按照行政征收程序，在划定征收范围后需进行征收提示、发布征收决定、公布补偿标准等程序，如在棚户区改造模式不能推进项目后启动行政征收后，还要完成后续征收程序的耗时较长。

四、结语

根据近期出台城市更新、棚户区改造相关政策，旧住宅区更新采取棚户区改造模式趋势已经明朗，而且采用棚户区改造模式更新老旧住宅区有益民生。但是，棚户区改造相关政策尚处于初期建制阶段，相关配套文件还需完善或完成与城市更新体系中配套规程接轨；各部门职责、具体实际操作审批流程、程序还需进一步明确；在棚户区改造模式项下，旧住宅区业主签约成功率是否能比城市更新模式更有优势亦有待市场考验；启动行政征收作为棚户区改造助推、保障手段还存在诸多法律问题需进一步厘清；此外，旧住宅区棚户区改造而衍生的问题，值得我们进一步思考与最终解决：（1）旧住宅区由棚户区改造衔接城市更新过程中，开发商的前期投入及相关利益平衡问题如何处理？（2）旧住宅区除住宅功能外，原有商业用途物业如何进行回迁、如何解决？（3）棚户区改造模式下搬迁补偿安置标准与城市更新模式下市场搬迁补偿标准如何衔接？（4）棚户区改造视情况启动的强制程序如何更具操作性？在棚户区改造推进过程中，相关问题或将陆续浮现，棚户区改造是否能成功解锁旧住宅区更新困境，且让我们拭目以待。

【建纬深圳律师事务所陈思斯执笔】