城市更新项目拓展研判要点

一、项目拓展研判综述

城市更新作为深圳城市改造、空间拓展和产业转型的重要手段，逐渐受到政府、房地产开发企业或其他投资者的高度重视。但是，城市更新项目牵涉利益复杂、审批流程冗长，具有较高的专业门槛。频频出台的城市更新法规、政策更是加大了城市更新项目推进实施的难度。纵观当前市场，城市更新项目遍地开花，但项目品质良莠不齐、优劣不一，房地产开发企业或投资者稍有不慎便可能落入陷阱与泥泞之中。如何有效甄别城市更新项目品质，识别项目风险，对项目进行精准的可行性研判，已经成为房地产开发企业在项目拓展过程中亟需解决的重大难题。城市更新项目拓展存在如下三大特点：

   （一）城市更新制度繁杂，项目研判难度增加

深圳市城市更新法规、政策较为庞杂，自2009年深圳市开始先试先行城市更新模式以来，城市更新法规、政策更是屡出不穷，在经历城市更新建章立制阶段后，近两年“强区放权”、“集体资产交易监管”、“规划统

筹”、“工改”等法规、政策、操作细则的出台更是体现了城市更新制度的二次革新。截至当前，深圳市城市更新已然建立起以《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施细则》、《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》为主线的，以各区城市更新实施办法、规划统筹、操作规划、集体资产流转、工改、“两房”配建、“棚户区改造”、“土地整备利益统筹”等为副线的庞大、复杂的城市更新政策制度体系。鉴于庞大、复杂的城市更新制度，投资者举步维艰，难以精准开展项目研判，且不同类型拓展项目的研判要点也不尽相同，无疑增加了投资者投资研判的难度。

   （二）城市更新项目转化率较低，项目投资回报不确定

截至2016年12月31日，深圳全市已列入城市更新计划的项目数多达 498 个，但已确认实施主体资格的项目数则少至 120 个，仅占已列入更新单元计划项目数的 24.1%；易言之，城市更新项目从列入更新单元计划到确认实施主体资格的转化率非常低，有超过 3/4 的已列入计划项目苦苦挣扎于搬迁补偿谈判的泥沼中。正是因为城市更新的转化率较低，项目投资回报周期、回报率均处于不确定状态。

   （三）优质城市更新项目稀缺，项目拓展决策时间短

深圳市城市更新已经走过八个年头，目前市场上大部分优质项目已经掌握在各类市场主体手中；面对遍地开花的项目以及如雪花般纷繁的项目信息，投资人需跨过重重困难，从中挑出优质项目。但是一般而言，优质项目背后都已经有几拨不同的投资团队像老虎盯着猎物一般紧紧跟着。所以，城市更新项目拓展另一个重要特点就是“快”，即如何快速进行项目资料收集、进行项目研判进而快速锁定项目。

鉴于城市更新项目拓展的特点，使得部分投资者作出项目投资决策时，情形犹如雾里看花、水中望月；如何精准、快速进行项目研判是关键，更是基础。城市更新项目研判是投资者通过对项目现状进行分析，评判项目所处的阶段以及项目在每个阶段可能面临的问题、存在的风险以及投资者的商业诉求是否与项目情况契合；此外，投资者还应结合项目规划、经济测算、政策等因素对项目可行性进行判断。城市更新项目研判需进行全方位、多领域因素进行综合考量后方可作出，任一方面考量因素的缺位都可能导致项目研判决策失误。以下，我们将就城市更新项目研判要点进行分析。

二、项目拓展研判要点

   （一）更新意愿

更新意愿，是指拟更新区域范围内物业权利人是否同意进行城市更新改造的意思表示。意愿征集是在计划申报阶段对拟更新区域范围内所有物业权利人更新意愿的统计，同意更新的权利人及同意更新权利人的物业建筑面积达到一定比例才符合更新单元的申报条件。针对未列入城市更新计划的项目研判，需考虑更新意愿是否符合相关规定。

根据《深圳市城市更新办法实施细则》第37条、《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引》(试行)规定,申报更新单元计划的，城市更新单元内权利主体的城市更新意愿应当符合下列条件：城市更新单元拆除范围内用地为单一地块，权利主体单一的，该主体同意进行城市更新；建筑物为多个权利主体共有的，占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意进行城市更新；建筑物区分所有的，专有部分占建筑物总面积三分之二以上的权利主体且占总人数占建筑物总面积三分之二以上且占总数量三分之二以上的权利主体同意进行城市更新。拆除范围内用地包含多个地块的，符合上述规定的地块的总用地面积应当不小于拆除范围用地面积的80%。投资者应征集项目范围内权利主体的更新意愿，并根据单一地块或者多个地块的相关规定判断更新意比例是否符合。

根据《深圳市城市更新办法实施细则》第37条的规定，“（二）城市更新单元内用地属城中村、旧屋村或者原农村集体经济组织和原村民在城中村、旧屋村范围以外形成的建成区域的，须经原农村集体经济组织继受单位的股东大会表决同意进行城市更新；或者符合本条第（一）项规定，并经原农村集体经济组织继受单位同意。”如为城中村更新项目，需先由村股份合作公司表决通过；此外，如项目范围内既包含城中村、旧屋村，又包含国有土地或有产权登记建筑物的城市更新项目的，城中村、旧屋村部分需由村股份合作公司表决通过以外，申报主体还应根据《深圳市城市更新办法实施细则》第37条第（一）项规定，取得国有土地或有产权登记建筑物权利人的更新意愿。

   （二）合法用地比例

    合法用地包括：（1）国有用地（已出让国有用地、已划拨国有用地及其他已办理合法用地手续的国有用地）；（2）原集体经济组织取得确权用地（城中村红线用地、非农建设用地、征地返还用地）；（3）旧屋村用地；（4）已按历史遗留违法建筑处理的用地；（5）已按登记历史遗留问题处理的用地（符合《关于加强房地产登记历史遗留问题处理工作的若干意见》的规定的用地）。

根据2016年《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》第（四）条规定，“申报拆除重建类城市更新计划的城市更新单元，拆除范围内权属清晰的合法土地面积占拆除范围用地面积的比例应当不低于60%。合法用地比例不足60%但不低于50%的，拆除范围内的历史违建可按规定申请简易处理，经简易处理的历史违建及其所在用地视为权属清晰的合法建筑物及土地。位于探索实施土地开发创新模式的坪山中心区范围的，其拆除范围内合法用地比例应当不低于50%。”根据第（九）条规定，“十三五期间，全市试点开展10个左右重点更新单元实施重点更新单元应符合以下条件：拆除范围内合法用地比例应当不低于30%”

换言之，拆除重建类项目的合法用地最低要求为50%，而重点城市更新单元，则进一步放宽到30%（但需根据合法用地比例分档，无偿移交政府相应比例纳入土地储备）。

投资者应根据上述规定及项目土地合法比例现状等综合判断项目是否符合要求；如不符合要求，可以根据实际情况选择下列方式如非农建设用地指标调入、旧屋村认定、历史遗留建筑物、调整更新单元划定范围等方法解决合法用地比例不足问题。如通过前述方法，尚不能解决合法用地比例问题，则应谨慎决定投资项目。  

（三）用地面积

根据《深圳市城市更新办法实施细则》第十二条规定，“城市更新单元内拆除范围的用地面积应当大于10000平方米。……不具备前款规定的条件，但基于鼓励产业转型升级、完善独立占地且总面积不小于3000平方米的城市基础设施、公共服务设施或者其他城市公共利益项目等原因确需划定城市更新单元的，应当就单元范围、拆除范围、配建要求等内容进行专项研究，在计划审批过程中予以专项说明。”

2016年《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》第（八）条规定，“位于原特区已生效法定图则范围内，拆除范围用地面积小于10000平方米但不小于3000平方米且具有以下情形之一的区域，可按规划申请划定小地块城市更新单元：1.旧工业区升级改造为工业用途或者市政府鼓励发展产业的；2.旧工业区、旧商业区升级改造为商业服务业功能的；3.为完善法定图则确定的独立占地且总面积不小于3000平方米的城市基础设施、公共服务设施或其他城市公共利益项目，确需划定城市更新单元的……；其中，对小于10000平方米大于3000平方米且符合前述规定相关情形的，可申请划定小地块城市更新单元”。

即表明，城市更新项目用地面积一般要求大于10000平方米，但是符合相关条件的，可以小于10000平方米但不得小于3000平方米。

   （四）建筑物年限

   1. 建筑物年限判断

根据《关于规范更新实施工作若干问题的处理意见（一）》第（四）条规定，“原则上以房地产权证书载明的竣工时间计算建筑物的建成时间；未办理房地产权证登记的、房地产权证书未载明竣工时间的、对房地产权证书载明的竣工时间有异议的，可参考历史地形图等其他作证资料综合判断建筑物的建成时间。”

2. 建筑物年限要求

根据2016年《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》第（五）条规定，“旧住宅区申请拆除重建城市更新的，建筑物建成时间原则上应不少于20年；旧工业区、旧商业区申请拆除重建城市更新的，建筑物时间原则上应不少于15年……因规划统筹和公共利益需要,旧工业区、旧商业区中部分建成时间未满 15 年的建筑物,符合以下条件之一的,可纳入城市更新单元拆除范围进行统筹改造:1.建成时间未满15年的建筑物占地面积之和原则上不得大于6000平方米，且不超过更新单元拆除范围用地面积的三分之一。宗地内全部建筑物建成时间未满15年的，其占用面积为该宗地面积；宗地内部建筑物建成时间未满15年的，按其建筑面积占宗地内总建筑面积的比例折算其占地面积。2.城市更新单元公共利益用地面积原则上不小于拆除范围用地面积的 40%,或者该城市更新单元涉及法定规划要求落实不小于 6500 平方米独立占地的公共服务设施及落实政府急需建设的轨道交通、次干道及以上道路、河道整治等基础设施。”

根据上述规定，旧住宅区拆除重建类项目建筑物年限要求为20年，旧工业区、旧商业区拆除重建类项目建筑物年限要求为15年；如旧工业区、旧商业区范围内建筑物建成年限未满15年，但符合上述条件亦存在纳入城市更新单元范围的可能。

此外，根据2016年《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》第（二十三）条规定，“鼓励旧工业区综合整治……对于符合我市产业发展导向和法定图则用地功能，地上建筑物建成时间不少于10年，权利主体的城市更新意愿符合《实施细则》第三十七条标准且权属清晰的合法土地面积申报范围用地面积的比例不低于50%的旧工业区，可申请列入综合整治类城市更新单元计划……同一宗地地上建成时间未满10年的建筑物，因规划统筹确需纳入综合整治范围的，其占地面积之和不超过该宗地面积的二分之一”。换言之，即旧工业区综合整治类项目建筑物年限一般要求10年以上，但符合相应条件的，可以少于10年。

   （五）规划情况

   1. 法定图则

项目专项规划的主导方向需要与法定图则的主导方向保持一致；如项目范围法定图则主导方向为M0,则该项目更新改造的主导方向就是M0。所以当接触拓展项目最开始，就应该核查该项目的法定图则，因为法定图则基本决定了该项目更新改造的规划主要方向。投资者应核查项目所涉用地的法定图则，审核规划设计指标，包括用地性质、用地面积、容积率、绿地率、配套设施项目要求、二类用地性质等是否符合投资者的更新诉求。

如投资者更新规划诉求与该项目法定图则不符的，需先完成法定图则个案调整，即需向市规划国土委辖区管理局申请对法定图则进行调整。如将法定图则的二类用地性质作为更新主导方向的，区城市更新职能部门应先行征求规划主管部门的意见。如该项目法定图则主导方向与投资者更新诉求不符的，鉴于申请对法定图则进行个案调整存在不确定性，投资者应审慎介入该项目。

2. 片区规划

值得注意的是，2017年3月6日宝安区人民政府正式印发《深圳市宝安区城市更新暂行办法》及其12个配套文件，其中《宝安区城市更新规划编制管理规定》创新性地引入了片区规划研究，片区规划研究成果将作为城市更新计划及专项规划申报、受理、审查的依据。更新单元处于尚未开展城市更新片区规划研究区域的，更新单元计划与专项规划的申请将无法获得城市更新主管部门的受理。对于在《深圳市宝安区城市更新暂行办法》生效前，已列入更新计划但未通过审批的，由区更新主管依据上层次规划和法定图则等对该专项规划进行受理和审查。区政府正在编制概念性规划的重点片区，待片区规划研究成果确定后，区城市更新主管部门再受理有关专项规划申报。换言之，拓展城市更新项目除需核查该项目所处区域法定图则以外，还要关注该项目所在片区的规划情况与规划制定进度，以确定项目未来专项规划能符合投资者更新诉求。

3. 规划限高

项目范围存在规划高度限制的，将会影响建筑物高度、影响建筑面积，进而影响投资收益。规划限高主要包括微波通道限高、机场航空限高、风景区限高等情况。在核查项目规划情况时应审核是否存在规划限高情况，如存在，可能与投资者更新诉求不符或将影响项目投资经济测算结果。

   （六）城市控制性区域

在进行项目研判时，需核查项目是否涉及基本生态控制线、水源保护区、橙线（重大危险设施管制区）、黄线（城市基础设施管理控制区）、紫线（历史文化遗产保护区）、蓝线（水域河道、水源工程）等城市控制性区域。

根据《深圳市城市更新办法实施细则》第十二条规定，“城市更新单元的划定应当符合全市城市更新专项规划，充分考虑和尊重所在区域社会、经济、文化关系的延续性，并符合以下条件：……城市更新单元不得违反基本生态控制线、一级水源保护区、重大危险设施管理控制区（橙线）、城市基础设施管理控制区（黄线）、历史文化遗产保护区（紫线）等城市控制性区域管制要求。”

基本生态控制线：2005年11月,深圳在全市范围内划定了基本生态控制线，同时出台《深圳市基本生态控制线管理规定》，系全国范围内首次实现划定基本生态控制线并实施制度化管理。在实际执行过程中，共将全市974平方公里的范围划入基本生态控制线保护范围，该范围内用地占全市总用地的50% 以上。一般而言，基本生态控制线范围内除了科研教育、公园、重大设施用地等外，禁止一切开发建设活动，且生态控制线实行占补平衡（即调出同时得调入），以保证基本生态控制线的保护范围。如项目涉及基本生态控制线，则投资者应审慎介入。

水源保护区：水源保护区分为一级、二级、三级水源保护区。如项目在一级水源保护区范围内，是禁止进行开发建设活动的；如项目涉及二级、三级水源保护区的，其容积率设置较低（居住、商业均不同），将不同程度影响投资收益。

橙线：根据《深圳市橙线管理规定（草案）》，城市橙线是指为了降低城市中重大危险设施（含现状的和规划新增的） 的风险水平， 对其周边区域的土地利用和建设活动进行引导或限制的安全防护范围的界线。

黄线：根据《深圳市黄线管理规定》，城市黄线是指对城市发展全局有影响的、城市规划中确定的、 必须控制的基础设施（包括交通设施、 市政设施和公共安全设施、 轨道线、高压走廊等）用地的控制界线。

紫线：根据《深圳市紫线规划》，城市紫线是指历史文化街区、 历史建筑保护范围界线，及文物保护单位和文物保护点的保护范围界线。

蓝线：根据《深圳市蓝线规划》，城市蓝线是指城市规划确定的江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线。

综上，如项目涉及上述城市控制性区域的，应严格按照相关规划要求，投资者应审慎介入推进。

   （七）工业区块线管理

    1、宝安工业控制线

2016年7月29日，宝安区发布了《深圳市宝安区工业控制线管理办法（试行）》；根据管理办法，宝安区划定了70平方公里的工业控制线，包括“工业红线”、“工业蓝线”两个层级。其中，“工业红线”是为了保障宝安区产业长远发展而划定的工业用地底线，主要为法定图则规划的工业用地和物流仓储用地；“工业蓝线”是为了保障宝安区工业用地总规模而划定的、可稳步转型的工业用地引导线，主要法定图则规划为其他用地，但现状为集中成片的工业用地以及规划发展备用地中有条件作为工业用地的地块。

工业红线范围用地受严格保护与控制，政府严格限制线内工业用地转换为非工业功能。工业蓝线内合理调控工业用地转换功能，根据工业控制线范围内工业建筑面积总量平衡的原则，预留一定的用地转换弹性。

    2、深圳市工业区块线

2016年12月12日，深圳市规划和国土资源委员会在各区上报的工业区块线（草案）基础上统筹汇总形成了全市工业区块线（草案），并对全市工业区块线（草案）和管理要求进行公开展示，征求公众意见。

草案规定工业用地管理要求如下：

一级线内的规划工业用地和以工业为主导方向的发展备用地应予以严格保护，除因公共服务设施、市政和交通基础设施、绿地、广场、人才住房和保障性住房等公共利益需要外，原则上不得作为其他非工业用途。线内非工业用地面积原则上不得超过该区块总用地面积的40%。

二级线内的现状工业用地在规划期限内应予以保护，除因公共服务设施、市政和交通基础设施、绿地、广场、人才住房和保障性住房等公共利益需要外，原则上不得作为其他非工业用途。线内如确需开展以居住、商业为主导功能的城市更新或土地整备需通过局部调整程序调出工业区块线，并按照已批准的城市规划予以实施。

综上，如项目涉及深圳市工业区块线或宝安区工业控制线的，应该根据上述管控要求，结合投资者的更新诉求，综合判断是否符合投资目的。

   （八）城市更新分区

    城市更新分区是以城市更新目标为导向，综合考虑片区的物质形态、配套设施、基础支撑能力、生态环境等现状基础条件，以及所处地区的发展定位与规划要求，按城市更新的重要性和控制要求进行划定的地区。

根据《深圳市城市更新“十三五”规划》，优先拆除重建区内含用地面积106平方公里，限制拆除重建区含用地面积33平方公里，拆除重建及综合整治并举用地面积185平方公里。其中，限制拆除重建区应严格落实各类控制线管制要求，对拆除重建行为实施管控，条件允许的情况下考虑实施建设用地清退。此外，《深圳市城市更新“十三五”规划》规定各区城市更新五年规划划定的拆除重建空间范围不低于60%用地比例位于优先拆除重建区内，其余部分原则上再拆除重建与综合整治并举地区布局，不得位于限制拆除重建区。所以，在项目研判过程，还应结合项目所在区的城市更新“十三五”规划及各区“十三五”规划，确定项目所在的城市更新分区。如项目涉及在限制拆除重建区的，投资者应审慎介入。

   （九）经济测算

市场主体决定投资项目的另一要点就是项目经济测算情况。关于城市更新项目的经济测算，需考虑项目前期费用、拆迁成本（回迁及货币补偿）、补缴地价、土地贡献率、容积率、保障性住房与人才住房配件比例、公建配套比例、建安成本、营销成本、融资成本、税费等。此外，如是合作开发项目，还应考虑需分配给合作方的部分。

   （十）搬迁补偿难度

如前所述，深圳市城市更新项目转化率较低，大概仅有四分之一，其他四分之三数量的项目大都陷于搬迁补偿谈判泥潭之中而难以进一步推进。城市更新项目转化率低的一个重大原因是搬迁谈判时间与进展难以控制。

因此，市场主体在投资介入城市更新项目时，亦应重点考虑项目的搬迁谈判难度，以及项目搬迁难度是否会给项目正常推进产生不利影响。关于搬迁补偿难度的衡量，很难有一个量化与标准化的方式，但是，市场主体及拓展团队应结合项目类型、项目实操经验、项目现状，通过核查项目涉及拆除建筑面积总量、涉及业主总数、业主类型、权属类型、建筑物情况、搬迁补偿标准方案、权利主体更新意愿、已签约总量等因素，综合判断项目搬迁谈判难度。

   （十一）集体资产交易

自2016年8月31日后，各区出台了集体资产交易相关规定，主要为规范城中村城市更新项目中，村股份公司与市场主体之间合作的相关行为。大体而言，即在2016年8月31日以后，市场主体不能仅凭跟村股份合作公司签署项目合作协议，即可完成项目的锁定、获取项目。集体资产交易相关规定的出台，目的系保障集体资产价值、保持市场公平竞争获取项目，但随之而来的是增加项目锁定的不确定性与增加交易环节时间、成本。

根据各区出台的规定，集体资产交易需上各区集体资产交易平台进行公开交易，且程序较为复杂；一般而言，程序包括项目可行性分析与论证、资产评估、制定招商方案、引进合作方（包括公开招标、竞争性谈判、单一来源谈判）、民主决策、街道办审查与备案等。换言之，市场主体参与集体用地城市更新项目需根据前述程序，最终经公开招标、竞争性谈判或单一来源谈判方式正式获取项目，签署合作协议。所以，在拓展城中村项目时，应结合各区集体资产交易程序，审核该项目所处的阶段，判断未来获得项目的可行性。

    结语

    城市更新项目拓展除涉及法律领域，还涉及规划、市场、测算、税务等领域。城市更新项目拓展与研判是基于法规、政策、项目实操经验、市场情况的一门综合系统工程，缺少任何一环均可能导致项目研判产生失误。正是因为城市更新项目的复杂性与专业复合性，城市更新项目拓展需要联合各领域专业机构协同实施，综合甄别项目品质，以期为投资者保驾护航。

建纬深圳律师事务所陈思斯执笔