今日（8月26日），为促进土地资源的集约利用和城市规划的顺利实施，规范收回土地使用权行为，保障公共利益和土地权利人的合法权益，市规划和自然资源局根据有关法律法规的规定，结合实际情况，拟对《深圳市土地征用与收回条例》进行修订，起草了《深圳经济特区土地使用权收回条例》（草案公开征求意见稿），现予以公开征求意见。
一、修订背景
随着国家上位法的变革及深圳市城市化和工业化快速发展，土地收回工作遇到了新的难题，《深圳市土地征用与收回条例》早已无法适应实践发展的需要，为此进行修订和完善。
1、与国家上位法相衔接的需要。2004年以来，《宪法》、《土地管理法》相继修改，2007年《物权法》出台，国家上位法中关于“征用”的概念已被更改为“征收”。《条例》中关于“土地征用”的概念与国家上位法不符。
此外，深圳市自特区内外两轮农村城市化后已不存在农村集体土地，全部土地实现国有化，土地征收的情形理论上在深圳市已不存在。鉴于此，《条例》关于土地征用的相关规定与上位法及我市实际情况存在差距。
2、理顺强区放权后体制机制改革的需要。为实现精简行政职权、提高审批效率，规划国土行政管理职能的重心下放到各区。而《条例》规定因公共利益等情形收回土地使用权的主体限于市土地主管部门，难以为推动深圳市“强区放权”改革提供立法支撑。
3、加强土地二次开发利用制度衔接的需要。《条例》关于收回土地使用权的补偿方式和标准与深圳市其他土地二次开发利用制度存在差距，导致补偿标准之间不衔接。
一方面，按照国家及深圳市相关规定，收回土地使用权可参照房屋征收的标准进行补偿。但《条例》规定的补偿标准与征收补偿标准不一致，有待于进一步优化。另一方面，《条例》对于产权调换的情形缺乏详细规定。虽然深圳市已就土地置换出台了相关规范性文件，但效力层级偏低，缺乏法规层面的依据。政策文件到期后土地置换可能面临法律依据缺失的问题，有待于在《条例》中完善土地置换的相关规定。
二、修订内容说明
《条例》（草案公开征求意见稿）包括五章，分别为总则、收回土地使用权决定、补偿安置、法律责任、附则，共四十二条。重点内容说明如下：
1、继续延用经济特区立法
深圳市实现经济特区一体化后，特区法规的适用范围已含盖全市行政区域。鉴于《条例》结合深圳市实际情况在收回土地使用权的主体、收回土地使用权情形及安置补偿标准等方面对上位法进行了变通，《条例》修订后继续保留特区法规的立法形式。
2、进一步理清收回土地使用权与房屋征收的关系
收回土地使用权与房屋征收是并行的两套制度，在国家上位法层面均有依据。根据《土地管理法》第五十八条规定， 有下列情形之一的，有关人民政府土地行政主管部门可以收回国有土地使用权：
①为公共利益需要使用土地的；
②为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
③土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
④因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
⑤公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
值得注意的是，收回土地使用权与房屋征收虽然都适用于公共利益情形，但两者仍属于独立的制度路径，因此在适用情形、实施主体、实施程序上有所差异，应当根据具体的实施情形和工作需要选择适用。
鉴于两者在上位法上均有依据且属于不同的实施方式，《条例》按照《土地管理法》的规定，就收回土地使用权进行专门规定；房屋征收不属于本《条例》的适用范围，应由专门立法进行调整。
3、删除土地征用规定，适用范围限于收回土地使用权
2004年，《全国人大常委会关于修改<中华人民共和国土地管理法>的决定》将原“征用”概念修改为“征收”。鉴于深圳市完成原特区内外两轮城市化后，已实现全域土地国有化，不存在法律层面的集体土地征收，《条例》（草案公开征求意见稿）删除了土地征用的相关内容，并更名为《深圳经济特区土地使用权收回条例》。
4、删除原《条例》关于收回临时用地的规定
“强区放权”改革后，临时用地审批、收回职能已委任放至区级。为承接上述职能，2018年各区相继出台了临时用地和临时建筑管理的实施细则；2019年7月，市规划和自然资源局出台了《深圳市临时用地管理办法》对临时用地的收回进行了专门规定，
一是，针对收回产业用地、原农村集体经济组织继受单位用地、居住及商业用地的情形，用于安排产权调换的用地可以通过协议出让方式取得土地使用权。由于临时用地通过签订临时用地合同进行短期使用，而非通过办理不动产权登记设定国有建设用地使用权，与划拨、出让等物权取得方式存在本质区别。
鉴于临时用地收回已有专门政策，《条例》(草案公开征求意见稿)中删除关于收回临时用地的规定。
5、进一步明确收回土地使用权的适用范围
为保持与上位法及深市政策的衔接，《条例》（草案公开征求意见稿）明确收回土地使用权是指根据法律、法规和本条例的规定，以及依据国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地划拨决定书的规定，收回国有土地使用权的行为(第二条)。国有土地使用权作价出资后，因公共利益和实施城市规划需要收回土地使用权的，参照本条例相关规定执行（第四十一条）。
此外，鉴于闲置土地处置、临时用地、土地租赁等涉及收回土地使用权的情形在专门政策法规中有特别规定，上述情形应按照专门规定执行。对于经济特区高新技术产业园区内因公共利益或规划实施需要收回土地使用权的，专项政策有特别规定的，从其规定；无特别规定的，按本《条例》（草案公开征求意见稿）的规定执行(第四十一条)。
6、进一步理顺收回土地使用权体制机制
①明确市规划和自然资源部门的职责，负责统筹、协调、指导、监督全市收回土地使用权工作。
②明确区政府的职责，负责批准本辖区的收回土地使用权决定。
③明确区更新整备部门的职责，负责作出收回土地使用权决定及补偿安置决定，并报主管部门派出机构备案；负责组织实施收回土地使用权涉及的补偿、安置等工作。区土地整备实施单位受区更新整备部门的委托，实施收回土地使用权的具体工作。
7、明确土地置换的适用情形和置换用地的取得方式
①关于土地置换的适用情形
为了进一步完善土地置换的相关规定，《条例》（草案公开征求意见稿）明确产权调换包括土地置换和房屋产权调换，并对五种可以给予土地置换的情形进行了明确规定（第十七条第一款）。实践中存在符合土地置换情形但因规划原因无法选定独立宗地进行落实的情况，为切实保障土地权利人的合法利益，同时实现空间资源的节约集约利用，《条例》（草案公开征求意见稿）规定，该情形可以通过房屋产权调换的方式进行补偿（第十七条第二款）。对于收回已建住宅的出让或行政划拨用地，可用房屋产权调换的方式补偿（第十八条）。
②关于置换用地的取得方式
《条例》（草案公开征求意见稿）针对土地置换及拆迁安置用地的不同情形，对涉及的土地供应方式予以明确规定。
一是，针对收回产业用地、原农村集体经济组织继受单位用地、居住及商业用地的情形，用于安排产权调换的用地可以通过协议出让方式取得土地使用权。
二是，针对收回城市基础设施、公共服务设施和军事设施用地的情形，置换用地属于协议出让情形的，可以通过协议出让方式取得土地使用权；置换用地属于划拨情形的，可以通过划拨方式取得土地使用权。
三是，政府集中建设的拆迁安置房用地可以通过协议出让方式取得土地使用权（第二十条）。
8、完善收回土地使用权的作价补偿标准
为确保不同制度之间补偿标准的衔接，《条例》（草案公开征求意见稿）明确规定收回有偿出让的土地使用权采取货币方式补偿的，应当对土地及其地上建筑物、构筑物、其他附着物给予补偿。同时区分不同情形设置了相应的补偿标准（第二十二条）：
①被收回土地为空地的，货币补偿金额按照收回土地使用权时剩余年期部分土地的评估价格计算；减免地价的，减免部分应当在补偿金额中先行扣除。
②被收回土地上存在建筑物、构筑物及其他附着物，产权为商品性质的，补偿金额不低于收回土地使用权时类似房地产的市场价格；产权为非商品性质的，补偿金额参照房屋征收相关补偿标准计算。
③被收回土地上的建筑物、构筑物及其他附着物尚未完成开发建设的，土地按照收回土地使用权时剩余年期部分土地的评估价格计算；地上的建筑物及其他附着物按照重置价补偿。
此外，原《条例》规定，收回行政划拨用地只对地上建筑物、附着物进行补偿。考虑到划拨用地的权利人往往有实际投资行为，且权利人的投资是完善配套设施、优化经营环境、提升土地价值的重要因素。对划拨的土地一律不予补偿有违公平原则，且我市房屋征收政策对行政划拨用地性质的房屋的货币补偿标准已进行了明确规定。鉴于此，《条例》（草案公开征求意见稿）规定，采取作价补偿方式收回行政划拨用地的，对土地及其地上建筑物、附着物可以给予适当补偿（第二十三条）。
9、完善了收回土地使用权中违法建筑的处理
为了与深圳市违法建筑处理政策及征收补偿标准保持衔接，《条例》（草案公开征求意见稿）区分情形规定了违法建筑的处理规则：
① 违法建筑属于《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》、《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》（以下简称“两规”）、《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》（以下简称《决定》）及其配套政策处理范围的历史遗留违法建筑，且尚未进行处理的，可以按照房屋征收相关规定给予补偿。
② 违法建筑经区规划土地监察机构审查属于依法应当拆除或者没收情形的，不予补偿（第二十四条）。
10、完善收回土地使用权的实体和程序性规定
① 完善出让合同期满无偿收回土地使用权的情形。原《条例》规定，出让合同规定的年期届满的，可以无偿收回该宗土地及其地上的建筑物、附着物。《物权法》明确规定住宅用地可以自动续期；其他用途的土地使用期满的，经批准后也可以续期，因此土地使用权出让年期届满并不必然导致收回土地使用权的后果。鉴于此，《条例》（草案公开征求意见稿）将该情形修改为：“出让合同规定的年期届满且未能依法续期的”（第六条第一款（一））。
② 明确了书面收回决定送达后不予补偿的行为。《条例》（草案公开征求意见稿）明确了收回土地使用权的书面决定送达后，权利人不得就被收回土地实施的七类行为；增加了“不得改变土地及地上建筑物、构筑物、其他附着物的用途”的情形；并进一步规定因该类行为导致增加收回土地使用权补偿费用的，对增加部分不予补偿（第十条）。
③ 完善了收回土地使用权的程序性条款。
一是，完善了送达方式，收回土地使用权决定无法直接送达的，增加了留置送达、电子送达、委托及邮寄送达、转交送达等送达方式（第九条）；
二是，调整了没收土地后的移交部门。人民法院作出的没收土地的判决、裁定生效后，应当将被没收的土地交土地储备机构管理（第十一条）；
三是，优化了收回土地使用权补偿安置的协商时限，将原《条例》规定的在收回土地使用权决定送达之日起六十日内就补偿安置事宜与土地权利人进行协商的期限，调整为九十日（第十三条）；
四是，补充了收回土地使用权涉及抵押的处理方式。土地权利人与抵押权人达不成协议的，区更新整备部门应当将补偿款向公证机构办理提存并通知土地权利人；对土地权利人实行产权调换的，抵押权人可以变更抵押物（第三十条）；
五是，完善了权利人在规定期限内未领取补偿安置费的处理办法，区更新整备部门应当将补偿安置费向公证机构办理提存并通知土地权利人（第三十二条）；
六是，根据上位法修订内容，调整了提起行政复议和行政诉讼的时限（第三十四条）。
④ 确立了政务处分责任追究机制。2018年3月20日，第十三届人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》，首次将“政务处分”以法律形式明确下来，并取代“行政处分”。因此，《条例》（修订稿）第三十六条、第三十八条进行了相应的调整。
粤公网安备 44030402000760号
