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深圳棚户区改造实践中原村民的界定

建纬深圳律师事务所 发布时间:2019.05.15 08:38:35
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编者按:城市更新项目中无论是否为原村民,只要对更新范围内的物业或土地享有权益,开发商一般会按照相同标准予以补偿。但在政府主导的棚户区改造项目中,是否为原村民将直接导致不同的补偿标准,因此,原村民资格的认定在棚改项目中意义重大。笔者结合在棚户区改造项目处理实务经验,对于原村民的认定标准和重点疑难问题提出自己的意见,以供读者参考。


一、深圳原村民身份认定的必备条件

根据《深圳市原村民非商品住宅建设暂行办法》(深府〔2006〕105号)及《深圳市非原村民所建住宅类历史遗留违法建筑临时使用管理办法(试行)》(深规土〔2015〕283号),认定为原村民必须具备以下条件:


1、“公安机关登记在册”


根据《中华人民共和国户口登记条例》,公安机关是我国居民户籍信息登记管理中心,分级别管理着全国不同行政区域的人口户籍信息。一般当事人的身份信息创立、变更都会在其户籍所在地派出所进行登记管理,而当事人是否属于管辖范围内的原农村集体经济组织成员,当地公安机关信息最齐全完备。所以,公安机关登记在册信息是深圳市原村民和非原村民的身份判断的必备条件。


2、“特区内截止1993年1月1日”


1992年6月18日,深圳第一次城市化运动的法律依据文件出台了。深圳市发布《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》,将深圳特区范围内68个村委会、沙河华侨农场尚未被征用的土地实行一次性征收,特区内原农民全部一次性转为城市居民。这标志着深圳特区内土地性质已经全部转化为国有土地,没有集体土地,所有农民户籍转换为城市居民,不再有新增原村民。考虑到这是全中国第一次如此大规模的城市化运动,各部门缺乏经验,土地和户籍信息的转化需要一定的时间。所以,在深府〔2006〕105号文中将1993年1月1日作为特区内原村民身份认定的时间节点合乎历史,合情合理。


3、“特区外截止2003年10月29日”


2003年10月29日,中共深圳市委员会、深圳市人民政府2013年10月29日发布深发〔2003〕15号文《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》(以下简称《加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》),同日生效。该意见是深圳市特区外城市化运动的开始,也是深圳市第二次正式城市化运动的开始,也是深圳市特区外原村民身份认定时间计算的唯一节点。


4、“参加本村劳动分红的农村集体经济组织成员”


在《深圳市原村民非商品住宅建设暂行办法》中规定原村民是参与本村劳动分红的农村集体经济组织成员。这里强调的是两个方面,第一,必须参加本村劳动分红,若虽然是农村集体经济组织成员,但是没有参加分红的也不算原村民。第二,参与分红的身份必须是农村集体经济组织成员,因为股份合作公司可以依法向全体股东或社会以增发新股、配股等方式募集发展资金,股份合作公司股东不受限于原村民(原集体经济组织成员)。所以,在这一个条件中强调的是当事人既要满足参与劳动分红,又要满足其本身是农村集体经济组织成员的身份,缺一不可。



二、棚改实践中遇到的原村民认定疑难点


1、华侨、港澳台同胞申报在其原籍所在原农村集体经济组织范围内所建的历史遗留违法建筑是否按原村民对待,要区分是否在深圳市政府确定的试点区域范围内,不能一概而论。


深圳邻近港澳台,且是中国最早对外开放的窗口,有许多深圳原区域范围内的原村民在其原农村集体经济组织范围内建了历史遗留违法建筑后户籍迁出,或者户籍迁出后又回到原农村集体经济组织范围内建了历史遗留违法建筑。那么这类人在棚户区改造的时候如何进行补偿,是不可回避的话题。


2013年12月30日发布的深圳市政府令第261号《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》试点实施办法(以下简称《试点实施办法》)第十三条规定:“历史遗留违法建筑申报人为原籍在本市的华侨及港、澳、台同胞,或者原符合本实施办法第十二条第三款规定,因升学、就业、婚嫁、服兵役等原因户籍已迁国内其他地方的,对在其原籍所在原农村集体经济组织范围内所建的历史遗留违法建筑进行处理时,仍适用原村民相关处理规定”。


该《试点实施办法》出台的目的是为了保护户籍迁出的原村民的利益,但相比而言,对华侨、港澳台同胞有更多的倾向性保护。华侨、港澳台同胞适用原村民相关处理规定的前提是仅需要满足其申报的历史遗留违法建筑在其原籍所在原农村集体经济组织范围内,除此之外并没有其他前置条件。相比较而言,在国内进行了户籍迁移的当事人则必须满足本文所列关于原村民认定的四个条件。


同时,《试点实施办法》有适用范围的限制,并不是全部深圳市范围内适用,《试点实施办法》第二条规定:本实施办法适用于市政府确定的试点区域内农村城市化历史遗留违法建筑的处理。对非原村民所建住宅类农村城市化历史遗留违法建筑、对以房地产开发为目的未经批准建设的住宅类违法建筑(包括建成后已实际分割转让的情形),不予处理确认。深圳市政府在《深圳市农村城市化历史遗留违法建筑处理试点工作方案》中公布了试点区域范围,共有12个社区和1个街道参与试点。试点街道为坪山新区坑梓街道。12个试点社区分别是:南山区西丽街道新围社区;宝安区沙井街道共和社区;龙岗区平湖街道山厦社区,坂田街道雪象社区,南湾街道下李朗社区和南岭社区、坪地街道坪西社区;光明新区公明街道下村社区;坪山新区坪山街道六和社区;龙华新区龙华街道清湖社区、观澜街道茜坑社区;大鹏新区南澳街道新大社区。


 所以,华侨、港澳台同胞申报在其原籍所在原农村集体经济组织范围内所建的历史遗留违法建筑是否按原村民对待,要区分是否在深圳市政府确定的试点区域范围内,不能一概而论。


2、原村民身份资格不能能继承,但其财产权利可以继承


原村民身份资格,这是基于历史原因而形成的一种特定身份资格,具有特定性、历史阶段性、不可再生性。特区内自1993年1月1日之后,特区外2003年10月29日之后,都已经开始进入完全城市化阶段,所有的农村户籍转为城镇居民户籍,集体经济组织转变为股份合作有限公司,农民户籍自此成为历史,不会再有新增加的原村民。那么原村民身份及其财产利益能否继承呢?笔者认为需要分两方面考虑。若基于原村民身份特性而存在的人身依附性强的利益,不能继承也无法继承,因为身份的存在是这类利益的前提,如棚改过程中的原村民补偿标准。若是基于原村民身份获取了相关的财产利益之后,笔者认为,可以根据财产性质的不同按照我国有关法律法规及深圳市特区法律法规的规定进行处理,如不动产、股份合作公司股权的处理。


需要强调的是,深圳城市化之后,原村民在原集体经济组织的财产利益已经转变为股份合作公司的股份,依照公司章程享有相关的权利义务,《深圳市经济特区股份合作公司条例》第二条明确规定股份合作公司是指依照本条例设立的,注册资本由社区集体所有财产折成等额股份并可募集部分股份构成的,股东按照章程规定享受权利和承担义务,公司以其全部资产对公司债务承担责任的企业法人。如果股份合作公司经股东代表大会特别决议,可以依照有关法律、法规规定改组为有限责任公司或者股份有限公司。这就意味着,继承人可以按照新的法律关系享有相关财产继承的权利义务,如继承原村民在股份合作公司的分红,但这也是一种普通的财产性利益而不能借此要求获得基于身份特性而存在的原村民棚改补偿标准。


3、股份合作公司对外公示的原村民名单可以作为认定原村民的参考,但不能直接作为认定依据


在棚改过程中,棚改范围内的股份合作公司可能会公示原村民名单,供棚改实施主体方参考。股份公司在区域范围内有相对的历史信息优势,比较清楚的知晓原集体经济组织成员具体状况,其所提供的原村民名单具有一定的参考意义,但股份合作公司在一定程度上会考虑其内部组织协调,对外公示通常都会大于棚改政策和法律法规上的认定标准,因此,不能直接将股份合作公司对外公示的名单作为认定原村民的唯一标准,棚改实施主体仍需要依据法定标准予以核实和认定。



深圳律师事务所城市更新业务中心出品


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