开发企业参与中山市“三旧”改造的操作路径

编者按 深圳市城市更新优质项目日益稀缺，随着深莞惠区域一体化的发展，开发商加大了东莞、惠州、佛山、中山等临深地区旧改项目的拓展力度。本期将根据本所项目经验，结合中山市现有法规、政策介绍开发企业参与中山市“三旧”改造操作路径、操作要点。

2010年起，中山市相继出台《中山市人民政府关于“三旧”改造工作若干意见》（中府[2010]1号）、中山市人民政府办公室关于印发中山市“三旧”改造实施细则的通知（中府办[2010]49号）（下称“49号文”）、中山市人民政府关于进一步推进我市“三旧”改造工作的意见（中府[2011]162号）等“三旧”改造相关政策。2016年11月29日，中山市国土资源局发布关于向社会公众征求《中山市“三旧”改造实施细则（修订）》（下称“修订稿”）意见的公告，向社会公众征求意见。据了解，修订稿预估在今年6月份颁布，具体尚待进一步跟踪。 

目前，中山“三旧”改造项目实际操作仍按照49号文实施。修订稿与49号文相比较，进行大幅度修订与革新，具体体现在细分“三旧”改造类型、修改“三旧”改造审批流程、规范集体经济组织与企业的合作流程等方面。在此，本文结合现有法规、政策等总结开发企业参与中山市“三旧”改造的操作路径、操作要点与改造流程。

一、开发企业参与“三旧”改造操作路径

（一）49号文项下操作路径

根据49号文，中山“三旧”改造方式包括：成片拆迁改造与单宗项目改造。成片拆迁改造包括政府主导改造、社会资金参与改造、集体经济组织自行改造、原土地使用权人自行改造四种模式。单宗项目改造包括已批建设用地改为经营性用途、单宗项目拆建改造两种模式。

操作路径一：通过招拍挂方式承接拆迁工作或获取土地使用权

在成片拆迁改造下，开发企业可以通过招拍挂方式承接拆迁工作、获取土地使用权或捆绑承接拆迁工作与拟改造土地使用权。在单宗项目改造模式下，开发企业使用已批集体建设用地改为经营性用途（不包括商品住宅），将建筑物作价与集体建设用地使用权捆绑，以集体建设用地流转招拍挂方式公开出让。

上述路径中，因单独参与拆迁工作利润不高，并不是开发企业首选；而获得土地使用权需通过公开招拍挂，开发企业最终是否能获得土地使用权又存在不确定性。此外，已批建设用地改为经营性用途模式中，经营性用途不包括商品住宅，且需经集体建设用地使用权流转招拍挂方式公开交易，较难满足开发企业旧改诉求。  

操作路径二：与集体经济组织合作并通过协议出让方式参与“三旧改造

集体经济组织与有关单位合作开发改造，应报市“三旧”改造办审定后，可以协议出让供地到集体经济组织名下。该模式因存在协议出让供地的操作空间，且利润空间大，较能获得开发企业青睐。根据49号文与《广东省企业国有集体产权交易暂行规则》、《中山市产权交易管理暂行规定》等相关规定，投资者与集体经济组织若采用此种模式进行合作开发，需注意如下问题：

第一，土地以协议方式供地至集体经济组织或其全资项目公司名下，而非开发企业与集体经济组织的合作设立的公司名下；第二，集体经济组织如需转让项目公司股权需在产权交易机构公开挂牌交易，所以开发企业是否能竟得股权存在不确定性；第三，该种改造模式项下工程未竣工前不得转让（包括股东股权）。在该种模式下，在项目竣工前，开发企业变更为项目公司股东存在障碍。开发企业如采取该种方式参与改造，应谨慎设置交易架构，如采取项目公司股权质押、土地使用权抵押、项目公司公章、证照共管、协议约定项目操盘权利等方式，以保障双方权益。

（二）修订稿项下操作路径

根据修订稿，“三旧”改造方式包括：连片用地改造、非连片用地改造与微改造。连片用地改造指对面积不小于120亩的“三旧”用地进行集中改造，包括政府主导改造、权属人自行改造两种模式。非连片用地改造指对独立分散、未纳入连片改造范围，面积小于120亩的一宗或多宗“三旧”用地进整体拆建的建设活动。微改造是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及政治改善、保护、活化，完善基础设施等办法实施的改造活动。

操作路径一：通过招拍挂方式承接土地征收补偿或获取土地使用权

连片用地改造模式中，政府主导改造可通过征收、收回等方式对改造用地进行整合，通过引入各类市场主体进行改造。其中，政府可单独引入社会资金开展土地房屋征收补偿工作，再将拟改造土地使用权通过招拍挂等公开方式确定改造主体。

此外，政府可将土地房屋征收补偿具体实施工作及拟改造土地使用权一并通过招拍挂等公开方式确定改造主体进行改造。该种模式将土地征收补偿工作与土地使用权捆绑进行招拍挂，从一定程度上解决开发企业完成土地一级整理而不能锁定二级开发资格（即竞得土地使用权）的投资风险。

操作路径二：通过收购相邻地块（或土地作价入股方式），自行组织改造

连片用地改造模式中，市场主体可以获取土地使用权、房产（资产收购、作价入股模式）后进行改造，该模式与深圳市城市更新形成单一主体的方式类似。采取该种模式，存在如下限制：第一，存在15%土地移交贡献率及无偿移交配建城市基础设施、公共服务设施或其他公益性设施等要求；第二，如规划为居住用地（商品住宅用途），配套商业建筑面积不得占地块总建筑面积50%。

操作路径三：完善历史用地征地手续后“三旧”用地可由集体经济组织与开发企业合作改造

49号文中并未明确约定完善历史用地手续后的具体的供地方式，此次修订稿明确约定经完善历史用地征地手续的“三旧”用地执行的供地政策。其中，集体经济组织自愿申请将其集体建设用地转为国有建设用地后，可以由集体经济组织与开发企业合作改造。值得注意的是：第一，“三旧”用地可以通过协议方式供地到集体经济组织与开发企业共同组建的项目公司名下， 修订稿修改了49号文中关于“仅能供地到集体经济组织全资成立的项目公司名下”之条款，进一步保证开发企业权益。第二，为保障合作的合法合规性，集体经济组织需通过市公共资源交易中心或镇（区）农村集体资产交易平台，按规定程序公开选定合作的开发企业。

操作路径四：微改造

微改造与深圳城市更新中的综合整治来项目类似，主要包括局部拆建、建筑外立面改造、改善消防设施等。一般而言，微改造模式盈利空间不高，不是开发企业首选，但是微改造风险小，操作流程简单，亦不失为开发企业战略性入驻中山的选择。

二、“三旧”改造操作要点

修订稿与49号文相比，在“三旧”改造项目认定、流程等方面均作出了修改，开发企业参与“三旧”改造，应注意如下操作要点。

（一）三旧改造项目要求

修订稿明确约定“三旧”改造项目条件要求，开发企业前期拓展项目时，应充分考虑如下条件：1、项目用地在2007年前影像图上显示已建有上盖建筑物，且上盖建筑物基底面积占改造范围总面积的比例不小于30%；2、项目用地符合土地利用总体规划、城市总体规划、市域生态控制线规划及控制性详细规划（或者“三旧”改造项目单元规划）；3、项目符合产业发展规划及环境保护要求；4、土地权属清晰，无争议，无设定抵押权（设有抵押权的须经抵押权人同意改造），无被司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利的情形；5、除需报省完善征收手续的历史用地可同步报省标图建库入库审核外，项目用地已纳入省“三旧”改造标图建库范围；6、其他按省有关规定的条件。

（二）项目纳入年度计划前增加前期调查

修订稿与49号文比较，在“三旧”改造项目纳入年度计划前增加开展前期调查等工作。中山市增加项目前期调查，征集改造意愿的工作，使得年度计划更为科学、项目获得业主支持，更能顺利推进。前期调查工作具体由镇（区）政府组织开展土地房屋现状情况、改造意愿摸查统计以及实施改造的可行性前期研究等，确定改造范围红线，初拟改造方案，确定改造项目。

（三）集体经济组织与企业合作的流程指引

中山市参考借鉴深圳、广州、东莞等城市做法，增加集体经济组织与企业合作的流程指引。流程涉及选取合作开发意向企业、确定合作开发企业、签署合作框架协议、缴付拆迁安置补偿保证金等。前述指引的出台保障集体经济组织公开选取合作开发企业合法合规性，对指导开发企业与集体经济组织进行合作，规范“三旧”改造工作具有重要作用。

总结流程指引如下：

（四）加强“三旧”改造项目监督检查力度

修订稿重申严格实施“三旧”改造工作、严格履行改造义务的原则：第一，对批准实施的改造项目，属地镇（区）政府应当与项目改造主体签订监管协议书，明确责任义务；第二，对未按照改造方案和土地出让合同确定的开竣工时间、土地用途、开发强度等实施改造的，取消“三旧”相关优惠政策，并按相关规定予以处罚，构成闲置土地的，按照闲置土地处置有关规定处罚；第三，严格控制，禁止借“三旧”改造名义扩历史用地手续范围。

三、“三旧”改造流程

根据中山市“三旧”改造相关法规、政策，总结

（一）49号文“三旧”改造流程图

建纬深圳律师事务所城市更新业务中心出品